II SA/Lu 201/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. M. na akt Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie opłaty za udostępnienie informacji publicznej I. uchyla zaskarżony akt; II. zasądza na rzecz J. M. od Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] r. za pośrednictwem platformy epuap J. M. wystosował do Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. (dalej również jako: ZDW) dwa wnioski o udostępnienie w wersji elektronicznej informacji publicznej w postaci projektów organizacji ruchu na drogach wojewódzkich: - [...] na odcinku od granicy L. do skrzyżowania z [...] w B.; - [...] na odcinku od granicy województwa lubelskiego do skrzyżowania z [...] w B. (wraz ze skrzyżowaniem). Pismem z [...] r. Zarząd Dróg Wojewódzkich w L. poinformował wnioskodawcę, że udzieli mu informacji publicznej, wydłużając termin udostępnienia informacji do dnia [...] r. Pismem z [...] r. Zarząd Dróg Wojewódzkich w L. poinformował wnioskodawcę, że w związku z wytworzeniem żądanej przez niego informacji publicznej, tj. "wytworzeniem 274 plików", poniósł koszty w wysokości [...] zł i wezwał wnioskodawcę do wniesienia opłaty odpowiadającej powyższym kosztom, albo zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia lub wycofania wniosku w terminie 14 dni od otrzymania powiadomienia. Ponadto Zarząd poinformował wnioskodawcę, że w przypadku braku zmiany lub wycofania wniosku informacja zostanie udostępniona po wniesieniu opłaty. W odpowiedzi na to pismo wnioskodawca wezwał ZDW w L. do usunięcia naruszenia prawa w zakresie obciążenia opłatą za udostępnienie informacji publicznej, podnosząc, że akt o nałożeniu opłaty został wydany z naruszeniem prawa. W dniu [...] r. Zarząd Dróg Wojewódzkich w L. odpowiedział na wezwanie, podtrzymując stanowisko w zakresie nałożenia opłaty. J. M. wniósł skargę na pismo z [...] r., zarzucając naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 ustawy z 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja RP (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do informacji publicznej, poprzez nieprawidłowe nałożenie opłaty za dostęp do informacji publicznej, stanowiące faktyczne ograniczenie tego prawa; 2) art. 7 ust. 2 ustawy z o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176, dalej: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że zasadą jest bezpłatność dostępu do informacji publicznej poprzez nieuzasadnione, gdyż niemające charakteru wyjątku od zasady, nałożenie opłaty za dostęp do informacji publicznej; 3) art. 15 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę do nałożenia opłaty za dostęp do informacji publicznej poprzez nieuzasadnione nałożenie opłaty spowodowane niewystąpieniem "dodatkowych kosztów", o których stanowi ten przepis. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżący wyjaśnił, że podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej mają prawną i instytucjonalną możliwość uniknięcia ponoszenia kosztów związanych z udostępnianiem tych informacji poprzez udostępnianie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) na podstawie art. 8 ust. 2 i 3 u.d.i.p. Z tej możliwości jednakże nie skorzystano. Skarżący wskazał, że opłata, o której mowa w zaskarżonym akcie, nie spełnia warunków z art. 15 ust. 1 u.d.i.p., bowiem nie ma charakteru dodatkowego. Realizacja złożonego wniosku wymaga wyłącznie przesłania informacji w wersji elektronicznej, w związku z czym nie pociąga za sobą dodatkowych kosztów. Podkreślił, że ZDW wskazuje na przetwarzanie informacji, podczas gdy skanowanie dokumentów nie stanowi wytwarzania informacji przetworzonej. Co więcej, wniosek dotyczy podstawowego zakresu działalności organu, czyli organizacji ruchu na drogach zarządzanych przez ZDW w L.. Zdaniem skarżącego, zeskanowanie projektów organizacji ruchu pozwoli organowi na wykorzystanie powstałych w ten sposób plików dla potrzeb realizacji swoich podstawowych zadań, np. przy bieżącej weryfikacji oznakowania drogi, do czego jest zobowiązany. Ponadto skarżący podniósł, że ZDW w pismach dotyczących naliczenia opłaty nie wskazało, że była to praca dodatkowa, wykonywana przez pracowników poza standardowymi godzinami pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc zaistnienie podstawy do naliczenia skarżącemu opłaty za udostępnienie żądanej przez niego informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa. Art. 7 ust. 2 u.d.i.p. wprowadza zasadę bezpłatnego dostępu do informacji publicznej. Wyjątek od tej zasady został przewidziany w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym dopuszczalne jest obciążenie podmiotu zwracającego się o udostępnienie informacji publicznej dodatkowymi kosztami związanymi ze sposobem jej udostępnienia lub koniecznością jej przekształcenia. Orzecznictwo sądowe jest zgodne co do tego, że użytego w cytowanej normie sformułowania "dodatkowe koszty" poniesione przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie należy utożsamiać z kosztami każdej dodatkowej aktywności organu bądź jego pracowników (np. konieczność wykonania dodatkowej pracy, jak chociażby wyszukania określonych we wniosku informacji, czy zeskanowania dokumentów). Koszty dodatkowe nie są wszelkimi kosztami związanymi z udostępnieniem informacji publicznej, ale wydatkami rzeczywiście poniesionymi ponad koszt funkcjonowania podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji, związanymi z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji (tak m.in. wyrok WSA w Łodzi z 20 maja 2020 r., II SA/Łd 23/20, CBOSA). Realizacja wynikającego z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. uprawnienia do pobrania opłaty może nastąpić tylko w konkretnych, indywidualnych sprawach. Przepis ten nie może być podstawą do generalnego ustalania wysokości opłat we wszystkich sprawach dotyczących udostępniania informacji publicznych. Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika podstawa do ustalenia taryfy opłat za udostępnienie informacji publicznej, nie jest możliwe ustalanie takich kosztów na podstawie stawek ryczałtowych. Wysokość opłaty musi każdorazowo odpowiadać rzeczywistym poniesionym przez organ kosztom udostępnienia informacji. Dopuszczalne jest wyłącznie indywidualne i konkretne obliczenie kosztów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2016 r., I OSK 662/16, CBOSA). W zaskarżonym akcie Zarząd Dróg Wojewódzkich w L. wskazał, że poniósł koszty związane ze sposobem udostępnienia informacji i koniecznością jej przekształcenia w formę wskazaną we wniosku oraz że łączny koszt wykonania dwustu siedemdziesięciu czterech plików zawierających zeskanowane dokumenty w formacie A3 wynosi 267,90 zł. Akt tej treści narusza prawo w sposób istotny. Jak bowiem wyżej wskazano, koszty dodatkowe, o których mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., muszą być związane z koniecznością przetworzenia lub przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Użyte w tym przepisie sformułowanie "dodatkowe koszty" wskazuje, że nie chodzi o wszelkie koszty związane z żądaniem udostępnienia informacji publicznej, ale o wydatki rzeczywiście poniesione ponad koszty funkcjonowania organu. Tymczasem z treści zaskarżonego aktu wynika, że Zarząd uznał za dodatkowy koszt w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.d.i.p. koszt przygotowania odpowiedzi na wniosek, zatem w istocie koszt przygotowania skanów posiadanych dokumentów. Koszt dodatkowy, o którym mowa w powołanym przepisie, to koszt poniesiony przez organ ponad "zwykłe" udostępnienie informacji publicznej. Udostępnienie informacji publicznej jest obowiązkiem organu administracji publicznej znajdującym swoje uzasadnienie zarówno w powołanym w skardze art. 61 Konstytucji RP, jak i w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego nie jest uprawniony pogląd, że dla Zarządu Dróg Wojewódzkich udostępnienie informacji publicznej łączyło się w rozpoznawanej sprawie z kosztami dodatkowymi, czyli kosztami ponad zasadniczy przedmiot działania tej jednostki Art. 15 ust. 1 u.d.i.p. nie stanowi bowiem podstawy prawnej do wykonywania czynności związanych z udostępnianiem informacji publicznej jako "czynności dodatkowych" w stosunku do podstawowych zadań organu. Naliczenie opłaty mogłoby być uznane za zgodne z prawem tylko wówczas, gdyby podmiot zobowiązany wykazał, że w tym konkretnym przypadku udostępnienia informacji zachodziła konieczność pracy jego pracownika w godzinach nadliczbowych, co wykraczałoby poza zakres normalnego funkcjonowania organu (tak wyrok WSA w Łodzi z 20 maja 2020 r., II SA/Łd 23/20, CBOSA). Odnosząc się do wysokości ustalonej opłaty, należy przytoczyć tezę wyroku WSA w Krakowie z 14 grudnia 2005 roku (II SA/Kr 1108/05, CBOSA), według której podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może z obowiązkiem tym łączyć uprawnienia do uzyskiwania "wynagrodzenia za usługę". Wysokość opłaty, pobieranej za dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku ma każdorazowo odpowiadać rzeczywistym, realnym, adekwatnym do poniesionych przez organ kosztów udostępnienia informacji. Tymczasem w zaskarżonym akcie organ nie wykazał rzeczywiście poniesionych kosztów związanych z udostępnieniem wnioskowanej informacji publicznej, wskazując jedynie, że "łączny koszt wykonania dwustu siedemdziesięciu czterech plików zawierających zeskanowane dokumenty w formacie A3 wynosi 267,90 zł". Zatem żądane w zaskarżonym akcie koszty udostępnienia informacji publicznej nie zostały wyliczone zgodnie z zasadami określonymi w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Podsumowując, dostęp do informacji publicznej jest co do zasady bezpłatny, jednakże, gdy organ zobowiązany do udostępnienia informacji ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym sposobem udostępnienia informacji lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (np. koszt papieru do drukarki, koszt tonera) może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. W rozpoznawanej sprawie organ nie wykazał zaistnienia dodatkowych kosztów, ponieważ za takie nie można uznać wykonania skanu dokumentów przez pracownika organu (Zarząd nie wykazał, by zachodziła konieczność pracy pracownika w godzinach nadliczbowych, co mogłoby uzasadniać naliczenie opłaty). Gdyby przyjąć, że samo drukowanie, skanowanie czy wyszukiwanie przez pracownika organu wnioskowanej informacji publicznej daje podstawy do naliczenia opłaty za jej udostępnienie, to należałoby uznać, że w istocie za każde udostępnienie informacji publicznej można pobrać stosowną opłatę (np. dzieląc miesięczne wynagrodzenie pracownika organu przez ilość czasu spędzonego na przygotowaniu informacji do udostępnienia). Takie założenie wypaczałoby jednak istotę zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej wyrażonej w art. 7 ust. 2 u.d.i.p. Z uwagi na powyższe, uznając, że Zarząd Dróg Wojewódzkich w L. dopuścił się istotnego naruszenia art. 15 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 7 ust. 2 u.d.i.p., Sąd uchylił zaskarżony akt w całości na podstawie art. 146 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). O zwrocie kosztów postępowania obejmujących wpis od skargi w kwocie 200 zł Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Rozpatrując sprawę ponownie, organ uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię użytego w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "dodatkowych kosztów" udostępnienia informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.