II SA/Lu 202/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 maja 2008 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazanie wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H. P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 17 stycznia 2008 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 listopada 2007 r., odmawiającą wydania nakazu zamurowania otworu okiennego z PCV, w ścianie budynku mieszkalno-inwentarskiego, usytuowanej od strony działki sąsiedniej nr ewid. 926, na działce nr ewid. 927 w K. przy ul. K. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż w toku postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji ustalono, że na działce nr 927 w K. znajduje się budynek mieszkalno-inwentarski o wymiarach 6,00 m x 19,00 m, konstrukcji murowanej, pokryty eternitem. W ścianie tego budynku, usytuowanej w odległości ok. 0,40 m cm od granicy z działką nr 926, znajduje się okno PCV o wymiarach 0,80 m x 1,20 m, zaś pozostałe 4 otwory w tej ścianie zostały zamurowane bloczkami gazobetonowymi. Organ pierwszej instancji ustalił również, na podstawie wyjaśnień pełnomocnika właściciela działki K. C. – S. C., że powyższy budynek wybudowano w 1963 r. przez rodziców S. C. na podstawie pozwolenia na budowę i od tego czasu w ścianie budynku od strony działki nr 926 znajdowały się okna. Organ wskazał także, iż sporny otwór okienny wykonano później ok. 1970 r., a w 2007 r. dokonano wymiany okna drewnianego na okno PCV, przy czym wymienione okno posiada wymiary większe o 6 cm od okna drewnianego. W oparciu o te ustalenia organ pierwszej instancji odmówił wydania nakazu zamurowania spornego otworu okiennego. Organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny w niniejszej sprawie i stwierdził, iż mimo, że pozwolenie na budowę przewidywało wykonanie czterech otworów okiennych w ścianie od strony działki nr 926, to obecnie w ścianie tej znajduje się tylko jedno okno. Zdaniem tego organu roboty budowlane, polegające na wymianie stolarki okiennej lub drzwiowej z zachowaniem takich samych wymiarów jak stolarka wymieniana, tj. w przypadku, gdy dokonywana wymiana nie powoduje ingerencji w konstrukcję budynku, są bieżącą konserwacją, a na wykonywanie takich robót nie jest wymagane dokonanie zgłoszenia ani uzyskanie pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie otwór okienny różni się nieznacznie wymiarami od otworu okiennego istniejącego wcześniej, jednak poszerzenie otworu o 6 cm nie powoduje, w ocenie organu, ingerencji w konstrukcję budynku. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył H. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący stwierdził, iż wbrew stanowisku organów nadzoru budowlanego, nie zostało wydane pozwolenie na budowę budynku mieszkalno-inwentarskiego na działce nr 927 w odległości 0,40 m od granicy z jego działką nr 926, z dachem dwuspadowym i otworami okiennymi w ścianie od granicy z tą działką. W ocenie H. P. organy obu instancji dały wiarę jedynie argumentom podnoszonym przez K. C., w związku z czym wydano decyzje krzywdzące dla skarżącego. Strona podkreśliła również, iż omawiany obiekt budowlany na działce nr 927 został po wybudowaniu adaptowany na budynek mieszkalno-inwentarski, co wymagało niezbędnych przeróbek w związku ze zmianą sposobu użytkowania tego obiektu. Zdaniem strony sporny otwór okienny wykonany został jako nowy w 2007 r., co potwierdzają załączone przez niego dwie fotografie. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1. W orzecznictwie podkreśla się, że zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Zaniedbanie organu administracji państwowej, polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, jak również uproszczona ocena zebranego, niepełnego materiału dowodowego jest wadą postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania. Ocena dowodów powinna być, zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Organ obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art.136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie wyjaśniono należycie, zgodnie ze wskazanymi powyżej regułami postępowania, kiedy i na jakiej podstawie wykonany został otwór okienny z PCV. Od prawidłowego ustalenia, czy otwór ten wykonany został na podstawie pozwolenia na budowę w dacie budowy budynku, czy też bez takiego pozwolenia w dacie późniejszej, zależeć będzie dalszy tok postępowania. Organy administracji przeprowadziły wprawdzie postępowanie dowodowe na tę okoliczność, nie zebrały jednak całego materiału dowodowego i nie oceniły go zgodnie z regułą wyrażoną w art. 80 k.p.a. Wobec braku dowodu z dokumentu, stwierdzającego fakt udzielenia pozwolenia na budowę obiektu znajdującego się na działce nr 927 w K., wraz z otworami okiennymi w ścianie od strony działki nr 926, określanego jako budynek mieszkalno-inwentarski, ustalenie okresu wykonania oszklonego otworu okiennego PCV w ścianie budynku od strony działki nr 926, nastąpić mogło z pomocą wszelkich innych środków dowodowych. Stosownie bowiem do przepisu art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód w postępowaniu administracyjnym należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być zeznania świadków oraz oględziny. Organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 17 września 2007 r. dowód z oględzin w sprawie niniejszej. Organ ustalił, iż w ścianie budynku usytuowanej w odległości 0,40 m od granicy z działką nr ewid. 926 znajdują się cztery otwory okienne, w tym trzy otwory zamurowane bloczkami gazobetonowymi oraz jeden otwór o wymiarach 1,20 m x 0,80 m oszklony wykonany z PCV (protokół – k. 5 akt organu pierwszej instancji). Tymczasem, na dołączonej do protokołu oględzin dokumentacji fotograficznej w ścianie budynku, będącej przedmiotem oględzin, widocznych jest pięć otworów okiennych, w tym cztery otwory o bardzo zbliżonych rozmiarach, z charakterystycznymi nadprożami, równomiernie rozmieszczone i jeden znacznie większy, umieszczony asymetrycznie w stosunku do dwóch mniejszych otworów i nie posiadający nadproża. Stwierdzenie przez organ w protokole oględzin, że łączna liczba otworów wynosi 4 nie odpowiada zatem prawdzie. Organ pierwszej instancji dopuścił także dowód z zeznań świadków: K. K., I. T. i K. K. Żaden ze świadków nie potrafił wskazać dokładnej daty wykonania otworu okiennego z PCV, z tym że świadek I. T. twierdziła, że otwór ten widziała odkąd mieszka w K., czyli od 1980 r. Nie wiedziała jednak, czy i kiedy otwór ten był powiększany. Świadek K. K. zeznała natomiast, że dopiero od 1983 r. mieszka niedaleko od K. C. i odkąd pamięta w ścianie budynku były otwory jednakowej wielkości, nie potrafiła jednak wskazać ich liczby. Świadek K. K. zeznał, że od ponad 30 lat nie mieszka w K., odwiedza jedynie rodziców. Pamięta wprawdzie, że w ścianie budynku były otwory okienne, nie wie jednak, ile ich było, nie wie również, czy otwór z PCV istniał wcześniej, czy też wykonany został w okresie późniejszym. Zeznania tych świadków nie dawały zatem podstawy do ustalenia, jak to uczyniły organy obu instancji, że otwór okienny z PCV wykonany został w 1970 r. Żaden ze świadków takiej daty mnie wskazał, brak było też jakichkolwiek innych dowodów potwierdzających to ustalenie. Oświadczenie S. C., biorącego w udział w oględzinach w charakterze pełnomocnika właściciela działki, K. C., że budynek mieszkalno-inwentarski na działce nr 927 został wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę w 1963 r., a otwór okienny, o który chodzi w sprawie, wykonano w 1970 r. nie może zastąpić dowodu. Również przesłuchanie S. C. jako strony postępowania nie może stanowić dowodu w sprawie, nastąpiło bowiem z naruszeniem przepisu art. 86 k.p.a. S. C. nie posiadał przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, lecz był jedynie pełnomocnikiem strony. Zeznania złożone przez niego w charakterze strony nie mogły być zatem podstawą do ustalenia stanu faktycznego przez organy administracji. Tylko ubocznie zauważyć należy, że S. C., przesłuchany jako strona wcale nie podtrzymał oświadczenia, złożonego w czasie oględzin co do daty wykonania otworu okiennego z PCV. Organy nie miały więc żadnych podstaw do ustalenia, że otwór okienny z PCV wykonany został w 1970 r. Organy nie rozważyły w ogóle zeznań skarżącego H. P., przesłuchanego w charakterze strony, który konsekwentnie wskazywał na późniejszą datę wykonania otworu okiennego. Lakoniczne stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, że "z uwagi na istniejący konflikt sąsiedzki" nie dano wiary zeznaniom H. P., narusza przepis art. 80 k.p.a. Organ nie wskazał bowiem, na jakiej podstawie ustalił, że taki konflikt istnieje, nie wskazał, kogo konflikt miałby dotyczyć, ani nie wyjaśnił, dlaczego odmówił wiarygodności zeznaniom jednej tylko strony tego konfliktu. Nie próbował nawet ocenić zeznań skarżącego w powiązaniu z innymi dowodami, nie rozważył całokształtu materiału dowodowego, z góry przesądzając, że zeznania te nie mogą być wiarygodne. Należy również zauważyć, że jak wynika z powołanej wyżej dokumentacji fotograficznej, dołączonej do protokołu oględzin, otwór będący przedmiotem sprawy jest znacznie większy od pozostałych, zagłębienie w murze wokół tego otworu jest otynkowane, ponadto otwór ten umieszczony jest asymetrycznie w stosunku do dwóch mniejszych otworów po obu jego stronach i nie posiada charakterystycznego nadproża, co wskazywałoby na to, że wykonany został później niż pozostałe. Również na te okoliczności organy nie zwróciły w ogóle uwagi i nie starały się ich wyjaśnić. W tej sytuacji organy nie mogły uznać, że sprawa została należycie wyjaśniona i ustalony został stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością (art. 7 k.p.a.). Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest warunkiem koniecznym prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Brak wyczerpujących ustaleń we wskazanym zakresie nie pozwalał organom na prawidłową ocenę, czy otwór okienny wykonany został na podstawie pozwolenia na budowę w 1963 r., czy też bez takiego pozwolenia w 1970 r., jak przyjął organ, albo w 2007 r., jak twierdzi skarżący, a w konsekwencji na ocenę, które normy prawa budowlanego mają w sprawie zastosowanie. Orzekanie o odmowie wydania nakazu zamurowania okna z powołaniem się na przepisy art. 61 ust. 1 oraz art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, bez prawidłowych ustaleń co do daty wykonania otworu okiennego, było w tej sytuacji przedwczesne. Wątpliwości budzi także stanowisko organu drugiej instancji, że roboty budowlane, polegające na wymianie stolarki okiennej lub drzwiowej są bieżącą konserwacją, a na wykonywanie takich robót nie jest wymagane dokonanie zgłoszenia ani uzyskanie pozwolenia na budowę. W świetle przepisu art. 3 pkt 8 ustawy przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Wymiana stolarki okiennej lub drzwiowej z zachowaniem takich samych wymiarów jak stolarka wymieniana stanowi zatem remont w rozumieniu powołanego przepisu art. 3 pkt 8 ustawy. Nie zostało także przekonująco uzasadnione stanowisko organu odwoławczego, że poszerzenie otworu okiennego o 6 cm nie powoduje ingerencji w konstrukcję budynku, a w konsekwencji uznane być może za bieżącą konserwację, nie poddaną obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi. Roboty budowlane, polegające na powiększeniu otworu okiennego wiążą się z koniecznością ingerencji w konstrukcję ściany budynku. Wymagają bowiem usunięcia części ściany w celu wykonania większego otworu. Należy mieć na uwadze, że stosownie do przepisu art. 3 pkt 7a ustawy wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji stanowi przebudowę w rozumieniu ustawy. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że organy nie poczyniły jednoznacznych ustaleń co do powiększenia otworu. Odnotowane na oględzinach wymiary okna wynoszą 120 cm na 80 cm, nie wiadomo natomiast, jakie są wymiary pozostałych otworów. Organy nie wskazały także na jakiej podstawie ustaliły, że otwór ten został jedynie poszerzony o 6 cm, skoro na oględzinach w dniu 17 września 2007 r. pełnomocnik K. C. oświadczył, że powiększona zastała zarówno długość, jak i szerokość (wysokość) otworu. Brak było w tej sytuacji podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Mimo istniejących wątpliwości i braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy nie uzupełnił postępowania dowodowego w sposób umożliwiający prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Zaskarżona decyzja zapadła zatem także z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazane naruszenie zasad postępowania dowodowego mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, doprowadziło bowiem do wydania decyzji w oparciu o niepełny i nie oceniony należycie materiał dowodowy. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jednocześnie Sąd uchylił na podstawie art. 135 powołanej ustawy także decyzję organu pierwszej instancji mając na uwadze naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji powinny dążyć do wyjaśnienia wszystkich wskazanych wyżej okoliczności sprawy, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a. i przeprowadzić postępowanie dowodowe w sposób określony w przepisach art. 75 i nast. k.p.a. Należy przypomnieć, że stosownie do przepisu art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód w postępowaniu administracyjnym należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Nie można również wykluczyć ponownego, szczegółowego przesłuchania świadków, a w przypadku gdy po wyczerpaniu środków dowodowych pozostaną niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę (art. 86 k.p.a.). Dopiero zebranie całego materiału dowodowego pozwoli na jego ocenę zgodną z regułami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. i ustalenie stanu faktycznego sprawy. Ponownie należy podkreślić, że prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy jest warunkiem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Należy zauważyć, że zastosowanie przepisów ustawy dotyczących utrzymania budynku w należytym stanie technicznym możliwe byłoby tylko wówczas, gdyby zebrane w sprawie dowody pozwoliły na jednoznaczne i nie budzące wątpliwości ustalenie, że otwór okienny w kształcie i o wymiarach stwierdzonych w toku oględzin wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę. Z tych wszystkich względów i na podstawie art.135, 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 ustawy.