II SA/Lu 202/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r. Nr [...] w częściach orzekających o zobowiązaniu skarżącego do dostarczenia imiennej faktury za zakupiony opał i drewno; II. orzeka, że w części opisanej w pkt I wyroku zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. przyznaje [...] od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), należnego podatku od towarów i usług. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia 7 lutego 2011 r., po rozpoznaniu odwołania Z. W., utrzymało w mocy decyzję z dnia 22 listopada 2010 r., nr [...], wydaną z upoważnienia Wójta Gminy N. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N.: 1. przyznającą zasiłek celowy specjalny w wysokości 370 zł z przeznaczeniem na zakup węgla i drewna do kuchni węglowej, 2. ustalającą, że świadczenie zostanie wypłacone w Banku Spółdzielczym w N. w dniu 25 listopada 2010 r., 3. zobowiązującą Z. W. do dostarczenia imiennej faktury za zakupiony opał i drewno w terminie 1 miesiąca od dnia przekazania środków do banku. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że w dniu 2 września 2010 r. Z. W. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w N. o przyznanie pomocy pieniężnej na zakup opału. W oparciu o aktualizację wywiadu środowiskowego przeprowadzoną w dniu 23 września 2010 r. organ ustalił, że Z. W. utrzymuje się z renty z tytułu niezdolności do pracy w kwocie 616,72 zł miesięcznie. Wnioskodawca ma zajęcie wierzytelności z tytułu potrąceń komorniczych w wysokości 176,57 zł i z tego powodu otrzymuje kwotę 440,15 zł. Z. W. jest osobą cierpiącą na schorzenie psychiczne i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Wnioskodawca jest osobą samotnie gospodarującą, pozostaje w separacji z żoną, która mieszka w tym samym budynku. Z. W. porusza się bez pomocy osób drugich, samodzielnie załatwia wszystkie sprawy życia codziennego. Wnioskodawca korzysta z pomocy przyznanej mu w formie specjalistycznych usług opiekuńczych w wymiarze 6 godzin dziennie w dni powszednie (z wyłączeniem sobót, niedziel i świąt), których koszt ponoszony przez OPS w N. wynosi 1584 zł miesięcznie. W oparciu o powyższe okoliczności oraz biorąc pod uwagę okres zimowy i chorobę wnioskodawcy, znacznie utrudniającą prawidłowe funkcjonowanie w środowisku, organ pierwszej instancji powołaną na wstępie decyzję przyznał mu zasiłek celowy specjalny w kwocie 370 zł z przeznaczeniem na zakup węgla i drewna do kuchni węglowej, ustalił warunki wypłaty świadczenia oraz zobowiązał stronę do udokumentowania imienną fakturą wydatkowania przyznanej kwoty na cel zgodny z jej przeznaczeniem. Organ podkreślił, iż wysokość przyznanej pomocy uzasadnia fakt, iż wnioskodawca ma stałe źródło dochodu w postaci renty, otrzymuje pomoc w formie zasiłku celowego na dożywianie w kwocie 200 zł miesięcznie w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2010 r. Kierownik OPS w N. wskazał również, iż zobowiązując wnioskodawcę do przedłożenia faktury za zakupiony opał działał na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium podzieliło stanowisko organu co do przyznania odwołującemu się pomocy, wskazując, iż rozstrzygniecie to zostało uzasadnione należycie i nie nosi znamion dowolności. Aktualnie odwołujący się utrzymuje się z renty oraz został mu przyznany na cały rok 2010 zasiłek celowy w kwocie 200 zł miesięcznie w ramach pomocy z rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Organ nie dopatrzył się w sytuacji strony okoliczności uzasadniających przyznanie wnioskowanej pomocy w większym wymiarze niż udzielona mu decyzją organu pierwszej instancji. Odwołujący otrzymał już wcześniej pomoc w tym zakresie, a przyznane obecnie świadczenie jest adekwatne do sytuacji, w jakiej znajduje się Z. W. Posiadany dochód oraz udzielana pomoc społeczna pozwala, zdaniem Kolegium, na wygospodarowanie przez odwołującego się środków na ewentualne uzupełnienie opału we własnym zakresie, o ile zajdzie taka konieczność. Odnosząc się do zarzutów strony organ odwoławczy podkreślił, iż organ pierwszej instancji prawidłowo zobowiązał skarżącego do przedłożenia faktury za węgiel i drewno, albowiem organ ten ma prawo do sprawdzenia, czy osoba, której przyznano świadczenie z pomocy społecznej, korzysta z niego w sposób zgodny z przeznaczeniem. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył Z. W. Skarżący zarzucił, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wadliwe, organy administracji nie zgromadziły całości materiału dowodowego, a dokonana przez nie ocena dowodów zebranych w sprawie jest dowolna. Decyzje organów obu instancji naruszają również art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, gdyż przepis ten może być stosowany jedynie wyjątkowo. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. Sąd uwzględnił skargę z przyczyn w niej niepodniesionych, które miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "p.p.s.a.". Przepis ten stanowi bowiem, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Wójta Gminy N. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. decyzję z dnia 22 listopada 2010 r.: 1. przyznającą Z. W. zasiłek celowy specjalny w wysokości 370 zł z przeznaczeniem na zakup węgla i drewna do kuchni węglowej, 2. ustalającą, że świadczenie zostanie wypłacone w Banku Spółdzielczym w N. w dniu 25 listopada 2010 r., 3. zobowiązującą Z. W. do dostarczenia imiennej faktury za zakupiony opał i drewno w terminie 1 miesiąca od dnia przekazania środków do banku. Należy podkreślić, iż rozstrzygnięcie zawarte w pkt. 3 decyzji organu pierwszej instancji nie znajduje podstawy prawnej w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Podstawy takiej nie dają przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa". Organ pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie wskazał jako podstawę prawną przepis art. 11 ust. 1 ustawy, który stanowi, że w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. Przepis ten nie mógł mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie, albowiem nawet gdyby uznać (co w sprawie tej nie zostało przez organy wykazane), iż skarżący korzystał z przyznanej mu wcześniej pomocy na zakup opału w sposób niezgodny z jej przeznaczeniem, to w takiej sytuacji organ właściwy miał wyłącznie trzy możliwości, to jest ograniczenia wysokości przyznanych obecnie świadczeń, odmowy przyznania kolejnego świadczenia albo przyznania skarżącemu świadczenia w formie rzeczowej (opału). Nie ulega zaś wątpliwości, iż zobowiązanie skarżącego do złożenia imiennej faktury za zakupiony opał i drewno w terminie 1 miesiąca od dnia przekazania mu zasiłku nie wynika z treści tego przepisu. Zasadne są wprawdzie wywody Kolegium, iż organ przyznający świadczenie z pomocy społecznej ma prawo sprawdzić, czy osoba, której tej pomocy udzielono, korzysta z niej w sposób zgodny z przeznaczeniem, jednakże żaden przepis ustawy nie dawał podstaw temu organowi do nakładania na skarżącego w decyzji przyznającej świadczenie pieniężne obowiązku udokumentowania jego wykorzystania zgodnie z przeznaczeniem. W ocenie Sądu nic nie stoi natomiast na przeszkodzie, by organ pomocy społecznej, w toku toczącego się postępowania, zwrócił się do skarżącego o udokumentowanie wydatkowania udzielonej wcześniej pomocy na zakup opału zgodnie z jej przeznaczeniem, na przykład poprzez złożenie imiennej faktury. W takim przypadku, gdyby skarżący żądanych dokumentów nie złożył w zakreślonym terminie, organ może rozważyć zastosowanie powołanego przepisu art. 11 ust. 1 ustawy lub też art. 11 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Ponownie należy zatem podkreślić, iż rozstrzygnięcie zawarte w pkt. 3 decyzji organu pierwszej instancji zapadło bez podstawy prawnej, co – w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Z tych względów Sąd na podstawie art. 135 i art. 145 § 2 p.p.s.a., stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji w częściach orzekających o zobowiązaniu skarżącego do dostarczenia imiennej faktury za zakupiony opał i drewno. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż we wskazanej wyżej części zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Skarga Z. W. podlega oddaleniu w pozostałej części jako niezasadna na podstawie art. 151 p.p.s.a. W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie bowiem do przepisu art. 136 i 138 k.p.a. przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Należy podkreślić, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie organy administracji przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi z powołanych przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy). Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). Jedną z form pomocy społecznej jest świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Osobie samotnie gospodarującej, jaką jest skarżący, świadczenie to może być przyznane wyłącznie, gdy dochód tej osoby nie przekracza kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, które wynosi 477 zł. Z ustaleń organów administracji wynika, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, pozostaje w separacji z żoną, która mieszka w tym samym budynku. Jego dochód, który stanowi renta z tytułu niezdolności do pracy w kwocie 616,72 zł miesięcznie, przekracza kryterium dochodowego w wysokości 477 zł, warunkujące przyznanie zasiłku celowego na podstawie powołanych przepisów. W tym miejscu należy podkreślić, iż niezasadne są zarzuty skarżącego co do błędnego ustalenia jego dochodu przez organy administracji. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W myśl zaś ustępu 4 tego artykułu do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Fakt, iż z przysługującej skarżącemu renty potrącane są egzekwowane przez komornika należności niealimentacyjne i w związku z tym skarżący faktycznie otrzymuje kwotę 440,15 zł, w świetle powołanych art. 8 ust. 3 i ust. 4 ustawy, nie ma wpływu na wysokość dochodu w rozumieniu ustawy. Prawidłowo zatem organy administracji wydały w niniejszej sprawie decyzje w oparciu o art. 41 pkt. 1 ustawy stanowiący, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Przyznanie wnioskowanego przez skarżącego świadczenia oparte jest na konstrukcji uznania administracyjnego. Ocena takiej decyzji dokonana przez sąd administracyjny sprowadza się do ustalenia, czy w toku wydawania decyzji organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Organy administracji obu instancji orzekające w sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, przyznając skarżącemu zasiłek celowy specjalny w kwocie 370 zł. Wskazać należy przede wszystkim, iż wbrew twierdzeniom skarżącego organy "ustaliły jego szczególną sytuację", skoro przyznały mu przedmiotowe świadczenie, pomimo przekroczenia kryterium dochodowego, na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy. Jedynie bowiem stwierdzenie, że sytuacja życiowa skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" uprawniało organy administracji, w myśl wskazanego przepisu, do przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy. Ponadto zasadnie stwierdziło Kolegium, iż wymiar przyznanej pomocy jest adekwatny do sytuacji, w jakiej znajduje się skarżący. Skarżący posiada stały dochód z tytułu świadczenia rentowego w wysokości przewyższającej ustawowe kryterium dochodowe, a mimo to objęty jest systematyczną pomocą udzielaną ze środków Ośrodka Pomocy Społecznej w N. Decyzją z dnia 19 stycznia 2010 r. przyznano skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 200 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2010 r. w ramach pomocy z rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Z. W. w 2010 r. uzyskał także pomoc na zakup opału, przyznaną decyzją z dnia 8 stycznia 2010 r. – specjalny zasiłek celowy w formie rzeczowej – 500 kg węgla do kwoty 350 zł z dowozem do miejsca zamieszkania oraz decyzją z dnia 6 kwietnia 2010 r. – specjalny zasiłek celowy w formie rzeczowej – 300 kg węgla do kwoty 210 zł z dowozem do miejsca zamieszkania. Kolegium zwróciło przy tym uwagę, iż pomoc przyznana wskazaną decyzją z dnia 8 stycznia 2010 r. nie została jednak udzielona skarżącemu z powodu odmowy przyjęcia przez niego udzielonego świadczenia. Jednocześnie skarżący otrzymywał pomoc w formie specjalnych zasiłków celowych udzielanych na zaspokojenie innych jego potrzeb, a ponadto świadczone były i nadal są świadczone na jego rzecz specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Nie nosi znamion dowolności również ocena organów administracji, które wskazały, iż wysokość udzielonej skarżącemu pomocy uwzględnia zarówno uzasadnione potrzeby skarżącego, jak i sytuację życiową innych osób i rodzin z terenu gminy N., a także ograniczone możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej w N. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych raportu dotyczącego specjalnych zasiłków celowych i w naturze wypłaconych w 2010 r. ze środków OPS w N. wynika, że udzielono pomocy 106 rodzinom na łączną kwotę 44 756,19 zł, zaś średni koszt świadczenia wyniósł 252,86 zł. Z tych względów Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 litera "c" i § 15 w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).