II SA/Lu 203/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Jacek Zięba, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lipca 2019 r. sprawy ze skargi A. K. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przekazania nieruchomości w użytkowanie wieczyste I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza na rzecz skarżących A. K. i J. M. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy rozstrzygniętej decyzją tego Kolegium z dnia 28 grudnia 2018 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 1984 r. w przedmiocie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 19 i art. 20 kpa uchyliło własną decyzję z dnia 28 grudnia 2018 r. i umorzyło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że powołaną wyżej decyzją z dnia [...] kwietnia 1984 r. Prezydent Miasta L. orzekł o oddaniu Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "C." w L. w użytkowanie wieczyste ( z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego) gruntu o pow. [...] położonego w L., stanowiącego własność Skarbu Państwa. We wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r. A. K., J. M. i Z. L. wystąpiły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji. We wniosku z dnia 11 stycznia 2018 r. A. K., J. M. i Z. L. zwróciły się o ponowne rozpatrzenie sprawy, w wyniku czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze doszło do wniosku, że nie jest organem właściwym do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 1984 r. Kolegium stwierdziło, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji ostatecznej. Podstawę prawną decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 1984 r. stanowiły natomiast przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (t.j. Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, dalej: "u.g.t."). W świetle tej ustawy przekazywanie spółdzielniom budownictwa mieszkaniowego terenów w użytkowanie wieczyste następowało na podstawie decyzji administracyjnej właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej. Od orzeczeń ww. organu przysługiwało odwołanie do organu wojewódzkiego. W omawianym przypadku kwestionowana decyzja wydana została przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta L. Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Miejskiego w L.. Organem odwoławczym był Wojewoda L.. Na gruncie obecnie obowiązujących przepisów prawa oddanie gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego nie następuje natomiast w drodze decyzji administracyjnej, lecz wyłącznie na podstawie umowy cywilnoprawnej. W związku z powyższym Kolegium uznało, że ocena, który organ jest właściwy do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 1984 r., wymaga ustalenia, czy istnieje obecnie organ, który był organem wyższego stopnia w stosunku do Prezydenta Miasta L. orzekającego o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste i który był zarazem organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w tym przedmiocie. Skoro zaś organem odwoławczym był wojewoda i organ ten nadal istnieje, to – zdaniem Kolegium – jest on właściwy do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Jako dodatkowy argument za taką oceną Kolegium przywołało okoliczność, iż w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, dotyczących nieruchomości Skarbu Państwa, orzeka obecnie właściwy starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Organem wyższego stopnia od orzeczeń wydawanych przez starostę jest natomiast wojewoda (art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej: "u.g.n."). W związku z powyższym, uznając się za organ niewłaściwy do orzekania w sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło własną decyzję z dnia [...] grudnia 2018 r. i umorzyło prowadzone przez siebie postępowanie. Jednocześnie organ wyjaśnił, że wniosek A. K., J. M. i Z. L. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 1984 r. zostanie przekazany według właściwości Wojewodzie L.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przytoczoną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosły A. K. i J. M.. Skarżące zarzuciły zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania w postaci: 1) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 19 i art. 20 k.p.a. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w szczególności bezpodstawne uznanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest organem właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy; 2) art. 20 ust. 1 u.g.t. w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 127 § 2 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu 4 kwietnia 1984 r.) – poprzez ich nieuwzględnienie przy ustalaniu właściwości organu do rozpoznania sprawy; 3) art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez brak uzasadnienia prawnego, w szczególności brak przywołania przepisów, z których wynikałaby właściwość innego organu do rozpoznania sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżące podniosły, że Kolegium bezpodstawnie uznało się za niewłaściwe do rozpoznania niniejszej sprawy. W ocenie skarżących, w świetle art. 20 u.g.t., decyzję w oparciu o przepisy tej ustawy "rzeczywiście wydawał organ Prezydium Powiatowej Rady N.". Organem odwoławczym w takim przypadku – w myśl art. 21 ust. 1 u.g.t. – były natomiast wojewódzkie rady narodowe. Skarżące stwierdziły, że nie można uznać, iż "był to organ tożsamy z obecnym wojewodą". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2019 r. pełnomocnik skarżących – radca prawny J. M., uzupełnił skargę o dodatkowe argumenty wskazujące na wadliwość zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że kluczowe dla rozstrzygnięcia, który organ jest właściwy do orzekania w niniejszej sprawie, jest ustalenie, czyją własność stanowi obecnie nieruchomość objęta decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 1984 r. Właścicielem tej nieruchomości jest natomiast - zgodnie z księgą wieczystą nr LU [...]/8 – Gmina M. L.. W ocenie pełnomocnika skarżących, skoro nie mamy do czynienia z gruntem będącym własnością Skarbu Państwa, lecz własnością gminy, a więc własnością samorządową, to nie budzi wątpliwości, że przepis art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościam., wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie będzie miał w niniejszej sprawie zastosowania. Skoro zaś organem właściwym do gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy w pierwszej instancji jest organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta), to organem wyższego stopnia właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., jest samorządowe kolegium odwoławcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego o braku właściwości tego organu do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 1984 r. znak [...] orzekającej o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Rację ma skarżąca podnosząc, że kluczowe znaczenie dla wskazania organu właściwego do orzekania w tej sprawie ma ustalenie, czyją własność stanowi obecnie nieruchomość będąca przedmiotem ww. decyzji. Wyjaśnić należy, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 k.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Decyzja z dnia [...] kwietnia 1984 r., której stwierdzenia nieważności domagają się skarżące, została wydana przez Prezydenta Miasta L. (działającego z jego upoważnienia Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Miejskiego w L.). Materialnoprawną podstawę ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Ustawa ta w art. 20 ust. 1 kompetencję do wydania decyzji o oddaniu terenu w użytkowanie wieczyste powierzała organowi gospodarki komunalnej i mieszkaniowej prezydium powiatowej (miejskiej, dzielnicowej) rady narodowej. Należy jednak zauważyć, że prezydia wojewódzkich, powiatowych, miejskich lub dzielnicowych rad narodowych, powołane mocą ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. Nr 5 poz. 16), istniały do dnia 9 grudnia 1973 r. (tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o radach narodowych). Następnie zaś ich kompetencje – zgodnie z art. 99 ww. ustawy w brzmieniu nadanym powołaną nowelizacją – zostały przekazane odpowiednim terenowym organom administracji państwowej. Takim organem na terenie L. (jako miasta liczącego powyżej 100 tys. mieszkańców oraz będącego siedzibą wojewódzkiej rady narodowej – art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy o radach narodowych w brzmieniu nadanym nowelizacją z dnia 22 listopada 1973 r.) był właśnie Prezydent Miasta L., dla którego organem wyższego stopnia był Wojewoda L. – jako wojewódzki terenowy organ administracji państwowej. Okoliczność, iż Wojewoda L. jest organem który w aktualnym stanie prawnym nadal istnieje, wbrew przekonaniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie przesądza jednak o tym, że jest on nadal organem właściwym do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 1984 r. Należy bowiem zauważyć, że w wyniku reformy administracji wprowadzonej po 1990 r. zniesiono dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej i utworzono w ich miejsce administrację rządową i administrację samorządową, przy jednoczesnej reaktywacji samorządu terytorialnego – gmin, którym przyznano osobowość prawną i nieodpłatne, z mocy prawa nabycie mienia (komunalizacja). W zakresie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego, zmiany te zostały uregulowane w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skoro zatem w dacie złożenia przez skarżące A. K. i J. M. oraz Z. L. wniosku o stwierdzenie nieważności spornej decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 1984 r., nie obowiązywały już przepisy prawa, na podstawie których decyzja ta została wydana, ustalając organ właściwy do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku należy wziąć pod uwagę wskazane wyżej zmiany stanu prawnego, jakie nastąpiły po wydaniu przedmiotowej decyzji, a dokładnie uwzględnić, na jakie organy "przeszła" właściwość w sprawach z zakresu gospodarowania nieruchomościami. W tym względzie należy wziąć pod uwagę, że stosownie do art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami organem właściwym do gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Wówczas organem wyższego stopnia jest wojewoda (art. 9a u.g.n.) Z kolei w przypadku nieruchomości stanowiących własność gminy, organem właściwym w sprawach z zakresu gospodarowania nieruchomościami jest – w myśl art. 4 pkt 9 in fine u.g.n. – organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta). Wówczas organem wyższego stopnia – zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w art. 17 pkt 1 k.p.a. – jest samorządowe kolegium odwoławcze. W związku z powyższym stwierdzić należy, że podstawową kwestią dla ustalenia organu właściwego do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. decyzją z dnia [...] kwietnia 1984 r. o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "C." w L., jest ustalenie, czy nieruchomość objęta tą decyzją obecnie nadal stanowi własność Skarbu Państwa (jak miało to miejsce w dacie podjęcia ww. decyzji), czy też jest własnością Gminy M. L.. Wprawdzie skarżące konsekwentnie podnosiły w toku postępowania, że przedmiotowa nieruchomość jest obecnie własnością Gminy, powołując się w tym względzie na treść księgi wieczystej nr [...], jednak zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na jednoznacznie zweryfikowanie tego twierdzenia. Kolegium nie ustaliło, czy wskazany numer księgi wieczystej rzeczywiście dotyczy przedmiotowej nieruchomości, co może budzić wątpliwości zwłaszcza wobec faktu, iż w załączonej do akt sprawy umowie z dnia [...] czerwca 1984 r. o oddanie terenu w użytkowanie wieczyste (akt notarialny Rep. A Nr [...] – k. 20 akt adm.), zawartej w następstwie kwestionowanej decyzji z dnia [...] kwietnia 1984 r., przedmiotową nieruchomość oznaczono jako "objętą księgą wieczystą Kw. nr [...]". Z kolei w księdze wieczystej Nr [...], powołanej w piśmie z dnia 10 maja 2019r. w dziale I-0 żadna z nieruchomości, których właścicielem jest Gmina M. L. nie została wymieniona we wniosku z dnia [...] czerwca 2018r. Brak ustaleń w powyższym zakresie świadczy o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasad postępowania wyrażonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co skutkowało co najmniej przedwczesnym stwierdzeniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze swojej niewłaściwości w sprawie i w konsekwencji również co najmniej przedwczesnym zastosowaniem art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie prowadzonego przez ten organ postępowania. W razie bowiem ustalenia, że przedmiotowa nieruchomość – zgodnie z twierdzeniem skarżących – stanowi obecnie własność Gminy Miasta L., Kolegium będzie zobowiązane do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta L. decyzją z dnia [...] kwietnia 1984 r. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. O zasądzeniu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Koszty te obejmują uiszczony wpis od skargi w kwocie [...]zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa udzielonego przez skarżące radcy prawnemu J. M. w kwocie [...]zł, a także koszt ustanowienia tego pełnomocnika w kwocie [...]zł, ustalonej na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).