II SA/Lu 203/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Referent stażysta Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] r., znak [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego M. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 17 czerwca 2010r. Nadleśniczy Nadleśnictwa L. domagał się od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. przeprowadzenia kontroli budynku usytuowanego na działce nr [...] położonym w W. której współwłaścicielem jest M. K. i Skarb Państwa w zarządzie Nadleśnictwa. Podano, że na działce znajduje się budynek o powierzchni naniesienia 230m˛ oraz inne obiekty na powierzchni 550m˛, które zostały wzniesione bez zgody Nadleśnictwa, poza tym działka stanowi użytek leśny. Po wszczęciu postępowania z urzędu 9 lipca 2020r. organ ustalił, że działka nr [...] stanowi własność S. B., M. U. oraz Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych- Nadleśnictwa L.. Zlokalizowany jest na niej budynek drewniany, kontener stalowy oraz wiata konstrukcji drewnianej, o wymiarach 3,64 m x 2,62 m i wysokości 2,92 m. Obiekt usytuowany jest w odległości ok. 32,12 m od budynku konstrukcji drewnianej. Inwestorem przedmiotowej wiaty jest M. K., który w toku podjętych czynności wyjaśniających wskazał, że nie posiada pozwolenia na budowę przedmiotowej wiaty, ani nie dokonał stosownego zgłoszenia we właściwym organie administracji architektoniczno - budowlanej. Wiata przeznaczona jest do przechowywania narzędzi oraz służy jako osłona agregatu i powstała około 2 lat temu. Organ stwierdził, że żgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonego Uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie I etapu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. (Dz. Urz. Woj. L. . Nr [...], poz. 767 z dnia 28 września 1999 r.) oraz Uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia 13 marca 2000 r. w sprawie II etapu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. (Dz. Urz. Woj. L. . Nr [...], poz. 366 z dnia 29 czerwca 2000 r. ze zm.) wraz ze zmianami wynikającymi z innych uchwał z 2003 r., 2008 r., 2013 r., oraz Uchwały Rady Gminy L. Nr [...] z dnia 28 lutego 2014 r. (Dz. Urz. Woj. L. . poz. 1617) działka gruntu nr ewid.[...] znajduje się w obszarze oznaczonym jako ZL - zieleń leśna, częściowo w [...] oraz częściowo w strefie ochrony siedliskowej lasu. Zgodnie z § 10 Uchwały Rady Gminy L. Nr [...] z dnia 28 lutego 2014 r. dla lasów obowiązuje zakaz wznoszenia obiektów budowlanych. Organ zaznaczył, że budowa wiaty o wskazanych wymiarach zgodnie z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego wymagała uprzedniego zgłoszenia zamiaru ich wykonania do organu administracji architektoniczno - budowlanej. Z związku z tym, że inwestor takiego zgłoszenia nie dokonał, a ponadto nie posiada prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz nie posiada zgody wszystkich właścicieli działki na takową budowę uznał, że przedmiotowa wiata została wybudowana w ramach samowoli budowlanej. Ponieważ usytuowanie wiaty jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L., gdyż znajduje się w obszarze oznaczonym jako ZL - zieleń leśna, częściowo w [...], częściowo w strefie ochrony siedliskowej lasu decyzją z dnia [...]. nakazał M. K. wykonanie jej rozbiórki. Po rozpoznaniu odwołania inwestora Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. W ocenie organu odwoławczego trafnie zakwalifikowano przedmiotowy obiekt budowlany , wybudowany około 2 lat temu jako wiatę. Wprawdzie przepisy Prawa budowlanego nie definiują pojęcia "wiata", nie mniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych i literaturze za podstawowe cechy wiaty uznaje się wsparcie danej budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian. Ponadto w orzecznictwie posiłkowo przywołuje się definicję pojęcia "wiata" zawartą w punkcie 2 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz. U. 1999 r., Nr 112, poz. 1316 ze zm.), wedle którego została ona określona jako: "pomieszczenie naziemne, nieobudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle ścian pozbawione". Dodatkowo w związku z brakiem ustawowej definicji wiaty orzecznictwo odwołuje się do określenia tego obiektu zamieszczonego w Uniwersalnym słowniku języka polskiego (red. S. Dubisz, t. 4, Warszawa 2003, s. 404), gdzie wiata została określona jako lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach, niekiedy ze ściankami z boku, wzniesiona np. nad peronem kolejowym, parkingiem, hangarem czy przystankiem tramwajowym, autobusowym (wyrok NSA z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1260/12). Dokumentacja fotograficzna potwierdza, że wiata stanowi konstrukcję wspartą na słupach, posiadającą dach i dwie ściany. Jest budowlą otwartą, o powierzchni 9,54 m2, nie posiada fundamentów. W związku z powyższym, jej budowę inwestor zobowiązany był zgłosić we właściwym organie administracji architektoniczno - budowlanym, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wobec braku zgłoszenia prawidłowo zostało wszczęte i postępowanie legalizacyjne, określone w art. 49b Prawa budowlanego. Organ podkreślił, że wykonanie takich robót może być zalegalizowane tylko wówczas, gdy budowa zgodna jest z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów w tym techniczno - budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie tego obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem (art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego). W tym jednak przypadku usytuowanie wiaty narusza przepisy obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L.. Z analizy zapisów w/w obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz pisma Urzędu Gminy L. z dnia 10 września 2020 r. wynika, że działka nr [...] znajduje się w terenie oznaczonym jako ZL - zieleń leśna, częściowo w [...] (Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych) oraz częściowo w strefie ochrony siedliskowej lasu. Ponadto zgodnie z postanowieniami § 10 w/w Uchwały Rady Gminy L. Nr [...] z dnia 28 lutego 2014 r. dla lasów obowiązuje zakaz wznoszenia obiektów budowlanych. Również organ odwoławczy podkreślił, że inwestor nie posiada prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz nie posiada zgody wszystkich współwłaścicieli działki nr ewid.[...] na jej budowę. W sytuacji, nie ma możliwości wykazania zgodności wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy, nie ma możliwości jego legalizacji, a jedyną formą uzyskania stanu zgodnego z prawem jest nakaz rozbiórki. Prawidłowo również nakaz rozbiórki skierowano do M. K. jako inwestora. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 Prawa budowlanego. Powołując się na orzecznictwo organ wywiódł, że w pierwszej kolejności obowiązkami takimi powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Istotny w tym zakresie jest zakres dysponowania nieruchomością na cele budowlane jakie przysługiwało inwestorowi, który nie jest właścicielem nieruchomości. Inwestor nie posiada wprawdzie prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale właściciele działek nr ewid.[...] zażądali usunięcia przedmiotowego obiektu budowlanego. Ponadto nałożenie obowiązku rozbiórki na właścicieli działki stanowiłoby, z jednej strony, nadmierne obciążenie dla właścicieli, a z drugiej strony, nieuzasadnione zwolnienie z tego obowiązku inwestora, który w toku postępowania wyjaśniającego, sam zobowiązywał się do usunięcia przedmiotowej wiaty z działki nr ewid.[...] W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. K. zarzucił decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszenie art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, a w konsekwencji błędne uznanie, że brak jest możliwości prawnych do zalegalizowania przedmiotowej samowoli budowlanej , wiata znajduje się na działce [...], gdzie obowiązuje zakaz wznoszenia obiektów budowlanych i niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, które to braki miały istotny wpływ na wynik sprawy. W efekcie wniósł o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu wskazał, że nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie. Przed jego orzeczeniem, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania, czy jest możliwa legalizacja danego obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności do zbadania, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Dopiero gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji, tj. gdy nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego w całości lub w części nakazuje się rozbiórkę. Naruszenia prawa budowlanego powinny być oceniane według stanu prawnego obowiązującego w dacie popełnienia samowoli, zaś stosowanie przepisów dotyczących usuwania jej skutków uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem generalnej zasady, że organy rozstrzygają według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji, tj. w dacie rozstrzygania sprawy samowoli budowlanej. Odpowiadając na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Mimo, że skarga nie zawiera właściwie żadnych konkretnych zarzutów, wskazując jedynie na ogólne naruszenie art. 6, art.7, art. 77 § 1, art.80 i art. 107 § 3 kpa zasługuje na uwzględnienie. Stosownie bowiem do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 2325 ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W uchwale NSA z 26 października 2009 r., ( I OPS 10/09 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Słusznie zwracają organy uwagę, że w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U z 2020r. poz. 1333 ) i wykonawczych przepisach techniczno- budowlanych pojęcie wiaty nie zostało zdefiniowane, mimo, że występuje np. w art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy. Jednakże zarówno w praktyce administracyjnej, jak i orzecznictwie, przytoczonym zresztą w skardze, utrwalił się pogląd, że wiata to samodzielna, lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym. Za podstawowe cechy wiaty uznaje się wsparcie danej budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 21 kwietnia 2020 r. II OSK 1082/19 i 24 listopada 2020 r. II OSK 1973/20 opubl. w CBOSA). Z przyjętych ustaleń, popartych dokumentacją fotograficzną, , wynika, że przedmiotowy obiekt, wykonany według oświadczenia skarżącego z dnia 11 sierpnia 2020r. 2 lata wcześniej, jest budowlą o lekkiej drewnianej konstrukcji, posiadającym dwie ściany, pokrytą dwuspadowym dachem o wymiarach 3,64x2,62m i wysokości 2,92m. Organy miały zatem pełne podstawy do kwalifikacji tego obiektu jako wiaty co zresztą nie było kwestionowane w skardze. Jak słusznie zauważył organ , art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz 2c prawa budowlanego w brzmieniu przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U z 2020r. poz. 471), który miał zastosowanie w sprawie zgodnie z art. 25 tej ustawy, stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, jak i wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Jednak o ile w drugim przypadku budowa nie wymagała zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej to w pierwszym już tak na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1. Niekwestionowane jest, że skarżący nie dokonał skutecznego zgłoszenia Staroście L. zamiaru budowy omawianej wiaty, słusznie zatem organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie legalizacyjne, w trybie art. 49b ustawy Prawo budowlane. Rację ma skarżący dowodząc, że tak samo jak w przypadku samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48, także w tym trybie zasadą jest podjęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania mającego prowadzić do jej legalizacji, a dopiero w przypadku braku takiej możliwości – orzeczenie nakazu rozbiórki. Wynika to wprost z treści ust. 2 powołanego wyżej art. 49b. W każdym przypadku organ musi najpierw ustalić, czy zachodzi możliwość legalizacji samowoli. Norma art. 49b ust. 2 omawianej ustawy obliguje właściwy organ nadzoru budowlanego do tego, aby ocenił, w istocie wstępnie, czy przedmiotowa budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, jak też czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Negatywna ocena w zakresie zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też w zakresie ogólnej zgodności z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, będzie jednak skutkować wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę samowoli "zgłoszeniowej", bez przeprowadzenia dalszego postępowania legalizacyjnego ( tak NSA w wyroku z dnia 15 października 2019r. II OSK 2867/17 opubl. w CBOSA). Taka właśnie decyzja o nakazie rozbiórki w opisanym wyżej zakresie została wydana również w tej sprawie bez wdrożenia pełnego postępowania legalizacyjnego, skoro zdaniem organów nie było możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego wobec stwierdzonej niezgodności przedmiotowego obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oceny tej nie można jednak podzielić. Wyprowadzając powyższy wniosek organ powołał się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonego Uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie I etapu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. (Dz. Urz. Woj. L. . Nr [...], poz. 767 z dnia 28 września 1999 r.) oraz Uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia 13 marca 2000 r. w sprawie II etapu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. (Dz. Urz. Woj. L. . Nr [...], poz. 366 z dnia 29 czerwca 2000 r. ze zm.) wraz ze zmianami wynikającymi z innych uchwał z 2003 r., 2008 r., 2013 r., oraz Uchwały Rady Gminy L. Nr [...] z dnia 28 lutego 2014 r. (Dz. Urz. Woj. L. . poz. 1617) zgodnie z którymi działka gruntu nr ewid.[...] znajduje się w obszarze oznaczonym jako ZL - zieleń leśna, częściowo w [...] oraz częściowo w strefie ochrony siedliskowej lasu. Zgodnie zaś z § 10 w/w Uchwały Rady Gminy L. Nr [...] z dnia 28 lutego 2014 r. dla lasów obowiązuje zakaz wznoszenia obiektów budowlanych. Według jednak zaświadczenia Wójta Gminy L. z 10 września 2020r. , na które powołuje się również organ odwoławczy, dla przedmiotowego terenu obejmującego działki [...], [...] i [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustalony Uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia 17 maja 1999 r. oraz Uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia 13 marca 2000 r. Według tych planów działka nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem ZL- zieleń leśna w Ekologicznym Systemie Obszarów Chronionych [...] , w strefie ochrony siedliskowej lasu. W opisie symbolu ZL – zieleń leśna zakazuje się lokalizowania wszelkich budynków z wyjątkiem bezpośrednio związanych z gospodarką leśną, w lasach i w odległości mniejszej, niż 30 m od ściany lasu z wyjątkiem terenów oznaczonych symbolem [...]. Wiata nie jest jednak budynkiem, należy kwalifikować ją jako budowlę, w rozumieniu art. 3 pkt.3 ustawy Prawo budowlane i w taki też sposób została również potraktowana przez organy nadzoru budowlanego. Istotna zmiana nastąpiła dopiero uchwałą Rady Gminy L. Nr [...] z dnia 28 lutego 2014 r. , gdzie w planie wprowadzono obszary lasu oznaczone symbolami [...], [...] – [...] ZL-[...], [...],[...] i [...] z zakazem wznoszenia obiektów budowlanych, a więc zarówno budynków jak i budowli ( art. 3 pkt.1 ustawy ). Na rysunku stanowiącym część graficzną uchwały widać wyraźnie, że działka [...] nie znajduje się w żadnym z tych obszarów, a więc nadal, zgodnie z pismem Wójta, mają do niej zastosowanie ustalenia planu dotyczącego symbolu ZL wynikające z wcześniejszych planów. W tej sytuacji uzasadnione jest przekonanie, że nakazanie rozbiórki przedmiotowej wiaty było wadliwe, organ był natomiast zobowiązany do zainicjowania trybu legalizacyjnego przewidzianego w art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nałożenie na samowolnego inwestora obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie stosownych dokumentów. Nie oznacza to, co oczywiste, konieczności legalizacji samowoli. Jednak dopiero w razie niespełnienia tego obowiązku ( ust. 3 ), podobnie jak w sytuacji nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej ( ust. 7 ) organ będzie zobowiązany do nakazania rozbiórki przedmiotowej wiaty. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchyli zaskarżoną decyzje oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. . O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 §2 wspomnianej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt.1lit.c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz. U z 2025r. poz. 1800 ). Obejmują one zwrot wpisu od skargi w kwocie [...]zł, koszty zastępstwa procesowego adwokata w kwocie [...]zł oraz [...] zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.