II SA/Lu 205/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek (spr.), Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Bogusław Wiśniewski, Protokolant stażysta Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2004 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku II. zasądza na rzecz skarżącego, L. W. 10 (dziesięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity w Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000r. z późn. zm. ) w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r - Prawo budowlane (tekst jednolity w Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 - z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania L. W., od decyzji wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] nakazującej L. W. wykonanie rozbiórki części budynku gospodarczego w sposób doprowadzający do zachowania odległości wymaganej przepisami tj. 3,00 m od granicy działki - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł: na podstawie art. 51 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, nakazując L. W. rozbiórkę części budynku gospodarczego, o wymiarach 6,60 x 4,70 m z przybudówką o wym. 2,40m x 3,10 m usytuowanego na działce nr ewid. [...] położonej w K. T., w sposób doprowadzający do zachowania odległości wymaganej przepisami tj. 3,00 m od granicy sąsiedniej działki Nr [...]. W uzasadnieniu stwierdza się, że decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane organ pierwszej instancji nałożył obowiązek rozbiórki części budynku wybudowanego niezgodnie ze zgłoszeniem budowy budynku gospodarczego, wniesionym do Urzędu Rejonowego w Z. w dniu 16 maja 1997r. przez L. W. W uzasadnieniu wskazano na niewykonanie obowiązku nałożonego decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] zobowiązującą M. i L. W. do uzyskania od właściciela działki sąsiedniej nr [...], pisemnej zgody na usytuowanie budynku w istniejącej odległości 1,70 od granicy działki. Wyrokiem z dnia 2 października 2001r. sygn. akt II SA/Lu 620/00 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie oddalił skargę L. W. na powyższą decyzję. Odwołanie od powyższej decyzji złożył L. W. wnosząc o uchylenie decyzji I instancji. W uzasadnieniu wskazuje na przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia MGPiB z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( tekst jednolity w Dz.U. z 1999 Nr 15 poz. 140 ), który według odwołującego wyklucza możliwość rozbiórki części budynku w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W jego ocenie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 marca 2001r. w sprawie niezgodności § 12 ust. 6 rozporządzenia MGPiB z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane wyłącza udział sąsiadów jako strony postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie całości akt sprawy zważono co następuje. W myśl art. 51 ust 2 obowiązującego prawa budowlanego, w razie niewykonania obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Zatem zgodne z prawem jest nakazanie rozbiórki w sytuacji niewykonania obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2. Wobec powołania w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji błędnie wskazanego art. 51 ust 1, organ odwoławczy zobowiązany był do skorygowania wady prawnej decyzji organu I instancji, polegającej na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego. Odnosząc się do argumentów odwołania dotyczących powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 marca 2001r. wymaga podkreślenia, iż w orzeczeniu niniejszym stwierdzona została niezgodność z ustawą prawo budowlane w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela sąsiedniej działki na usytuowanie budynku wyłącznie bezpośrednio przy granicy działki budowlanej. Przepis § 12 ust 6 cyt. rozporządzenia, nakładający obowiązek uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku w odległości mniejszej od określonej w ust 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 - pozostaje aktualny dla obiektów budowlanych dla których zostało dokonane zgłoszenie budowy. Od tej decyzji L. W. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze stwierdza, że skarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] uchylił zaskarżaną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego - znak [...] z dnia [...] nakazującą dokonanie rozbiórki części budynku gospodarczego w sposób doprowadzający do zachowania odległości wymaganej przepisami, tj. 3,00 m od granicy działki sąsiedniej. Jednocześnie, zmieniając podstawę prawną z art. 51 ust. 1 (na podstawie, którego została wydana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego) na art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał dokonanie rozbiórki części budynku gospodarczego w sposób doprowadzający do zachowania odległości wymaganej przepisami (czyli w zasadzie nie zmienił niczego poza kwalifikacją prawną). . Decyzja, na którą składa niniejszą skargę, została wydana bez gruntownego rozpatrzenia sprawy, z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa oraz z krzywdzącym go ponad miarę wynikiem, z którym w obecnym stanie prawnym niestety nie może zgodzić. W rozpatrywanym przypadku wykonanie robót polegających na odsunięciu wybudowanego (murowanego, osadzonego na fundamentach) obiektu do wymaganej prawem odległości 3 m od granicy, wiąże się w praktyce z jego rozbiórką. Nie można zatem rozpatrywać wykonania rozbiórki części w oderwaniu od całości obiektu. Jakakolwiek ingerencja, w zakresie rozbiórki części, wiąże się z koniecznością zmiany konstrukcyjnej całości obiektu a nie tylko jego części. Organ podejmując decyzję na podstawie art. 51 ma dobrowolność interpretacji zarówno co do metody jaką należy zastosować w celu dostosowania stanu faktycznego do prawnego jak i zakresu wykonania ewentualnych prac. Wydając swoją decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wziął po uwagę możliwości prawnych, które można zastosować w tym przypadku, bowiem na gruncie przepisów prawa można doprowadzić do zgodności stanu faktycznego z prawnym poprzez zastosowanie innych aniżeli rozbiórka metod. Zgodnie z § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - dopuszcza się usytuowanie budynku w granicy działki lub w odległości mniejszej niż 3 m, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy jeżeli nie spowoduje to istotnego utrudnienia w zagospodarowaniu działki sąsiedniej. Ponieważ wybudowany przez niego budynek nie stwarza żadnych innych przeszkód, o których mowa wyżej powołanym rozporządzeniu, praktycznie nie ma przeszkód do wydania decyzji o zaniechaniu prowadzenia dalszych czynności w tej sprawie. Świadczy o tym wydana w dniu [...] decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego - znak [...] - dotycząca zaniechania prowadzenia dalszych czynności w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu tej decyzji czytamy min.: "Zrealizowany budynek nie stanowi przeszkody zarówno w uprawie ich działki (dotyczy działki pp. M.) jak też i prawidłowej zabudowie." Podobnego zdania był NSA w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 25 października 2001 roku sygn. akt SA/Rz 261/00 stwierdził: ,,Decyzja mająca swe oparcie w art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz.414 ze zm.) nakazująca rozbiórkę czy też nakładająca obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem (pkt. 2) ma charakter uznaniowy. Taki też charakter ma decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego, jeśli organ dokonane przez inwestora odstępstwa od pozwolenia na budowę uzna za nieistotne." Skoro zatem na takim stanowisku stał Inspektor Nadzoru Budowlanego już w 2000 roku, niezrozumiałe dla skarżącego staje się obecne stanowisko tych organów w tej sprawie. Zaznacza, iż w trakcie toczącego się postępowania wykonał szereg stawianych mu przez organy nadzoru budowlanego zaleceń, poza jednym tj. odległości mniejszej niż wymagane 3 m. Kierując się zaufaniem do decyzji organów administracji państwowej wykonał m.in. inwentaryzację obiektu, mapkę geodezyjną z naniesionym obiektem oraz inne wymagane przez organy zalecenia. W efekcie końcowym całego postępowania zmusza się go do rozbiórki budynku, którego usytuowanie w świetle przepisów prawa mogłoby zostać zatwierdzone (przy okazaniu dobrej woli organów nadzoru budowlanego). Kwestią sporną pozostaje dla niego nadal zgoda (w obecnym stanie prawnym) właścicieli działki sąsiedniej. Jak to podnosi w swoim uzasadnieniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności zapisów § 12 ust. 6 w/w rozporządzenia z delegacją ustawową dotyczy tylko usytuowania budynku w granicy działki a nie w całym zakresie § 12 ust. 6. Jego zdaniem, jak wynika z uzasadnienia wyroku, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia nie spełniał wymagań określonych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP dla aktów wykonawczych a Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa wykroczył poza materię określoną w udzielonym mu upoważnieniu. Skoro zatem zostało przekroczone upoważnienie delegacji ustawowej to do całości tego przepisu a nie tylko jego części. Dlatego też skoro została orzeczona niekonstytucyjność tego przepisu to w tym momencie bezpodstawne staje się żądanie od niego przedstawienia zgody sąsiadów w tej sprawie. O powyższym świadczy również treść nowych zapisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., które uchyliło rozporządzenie z dnia 14 grudnia 1994 r. Obecnie nie ma już mowy w tym akcie prawnym o zgodzie właścicieli działki sąsiedniej na usytuowanie budynku w odległości mniejszej niż wymagane 3 m. W odpowiedzi na skargę organ administracji wnosi o jej oddalenie. Rozpatrując złożoną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane. Organ administracji podjął zaskarżoną decyzję, ponieważ stwierdził, że skarżący nie wykonał obowiązku określonego w decyzji. Obowiązek ten polegał na uzyskaniu zgody sąsiada. Organ administracji prezentuje pogląd, że po Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 marca 2001r. przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia MGPiB z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t,j. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 140) w zakresie uzyskania zgody sąsiada pozostaje aktualny dla obiektów objętych zgłoszeniem budowy. Jest to stanowisko co najmniej odosobnione i nieprawidłowe. Wprawdzie sprawa toczy się od wielu lat i istnieją wyroki Sądu wskazujące na konieczność uzyskania zgody sąsiada ale dotyczyły one innego stanu prawnego , który obowiązywał w datach wydawania orzeczeń. Cyt. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wyeliminowało instytucję zgody sąsiada i tak sformułowany przepis utracił moc prawną, a następnie została dokonana nowelizacja rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarga jest w tym przedmiocie zasadna. W dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis § 12 ust. 6 cyt. rozporządzenia dopuszczał usytuowanie budynku w granicy działki lub w odległości mniejszej niż 3 m, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od granicy działki, jeżeli nie spowoduje to istotnego utrudnienia w zagospodarowaniu działki sąsiedniej. Stąd działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego organ administracji winien nałożyć na inwestora obowiązek wykonania inwentaryzacji pod kątem oceny, czy usytuowanie budynku inwestora nie spowoduje istotnego utrudnienia w zagospodarowaniu działki sąsiedniej. W związku z zarzutami skargi należy ocenić czy wykonanie już przez skarżącego nałożonych zaleceń nie spełnia powyższego warunku. Ocena tych okoliczności może być dopiero podstawą właściwego zastosowania normy prawa materialnego. W sytuacji występującej w sprawie Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.