II SA/Lu 205/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lipca 2009 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...]. nr [...] II. zasądza od Wojewody na rzecz K. L. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda decyzją z dnia 22 stycznia 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania K. F. od decyzji Starosty z dnia 21 listopada 2008 r., znak: [...], odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku magazynowego na działce nr ew. [...]9 w K. , gmina G. – utrzymał tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że K. L. wystąpił w dniu 19 września 2008 r. z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku magazynowego na działce nr ewid. [...]9, położonej w miejscowości K., gmina G. . Organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 27 października 2008 r. zobowiązał inwestora do usunięcia stwierdzonych braków i nieprawidłowości w projekcie budowlanym, w terminie do dnia 13 listopada 2008 r. W postanowieniu tym wskazano m.in. na brak: stanowiska w sprawie wyłączenia gruntu z użytkowania rolniczego, zestawienia powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki, uzgodnienia projektu przez rzeczoznawcę do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy oraz utratę ważności uzgodnienia ZUDP dla zewnętrznej instalacji elektrycznej. W dniu 7 listopada 2008 r., inwestor złożył pismo wyjaśniające wraz z poprawioną dokumentacją, które jednakże nie spełniały wymogów postanowienia. Z przedłożonej mapy wynikało bowiem, że wnioskowana inwestycja nie mieści się w konturze wyłączonego z produkcji rolnej terenu, a inwestor nie przedłożył bilansu terenu. Żądanie zbilansowania terenu wynika z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nr XXIII/169/2000 z dnia 6 kwietnia 2000 r. (Dz. Urz. Woj. Lubel. Nr 15, poz. 336 ze zm.). Działka nr ew. [...]9 znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem UP – tereny usług publicznych. Zapis § 16 pkt 3 planu stanowi, że na wyżej wymienionym terenie na działkach przedsięwzięć przemysłowych, przemysłowo-usługowych i rzemieślniczych ustala się wskaźnik terenów biologicznie czynnych, w postaci różnych form zieleni na poziomie 30 % powierzchni działki. Z tego 20% terenu przeznacza się pod zieleń izolacyjną. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a w ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy dokonał sprawdzenia projektu budowlanego w trybie art. 35 ust. 1 tejże ustawy. Odwołujący się inwestor wskazał, że z jego działki nr ew. [...]7 został wyłączony z 11 000 m2 obszar 8400 m2 z produkcji rolnej. W wyniku podziału tej działki powstały działki nr nr ewid. [...]9 i [...]8, a ponadto jest właścicielem sąsiednich działek nr nr ew. [...]5 i [...]6. W tej sytuacji niezrozumiałym jest dla niego żądanie sporządzenia bilansu działki nr [...]9. Zarzut ten jest niezasadny, albowiem opis projektu zagospodarowania powinien zatem zawierać bilans terenu działki przeznaczonej do zainwestowania. Jeżeli działka budowlana składa się z kilku działek gruntu, należy przedłożyć wyjaśnienie, które nieruchomości gruntowe znajdują się w obrębie działki inwestora oraz bilans dla całej nieruchomości. Wniosek o wydanie decyzji oraz projekt budowany winien określać prawidłowo działkę budowlaną. Odwołujący się może ponownie wystąpić o pozwolenie na budowę, jeżeli spełni wszystkie formalne wymagania przewidziane przepisami. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł K. L., nie precyzując jej żądania, a wyrażając niezadowolenie z odmowy udzielenia mu pozwolenia na budowę na działce nr ewid. [...]9. Podniósł w skardze, że na działkach nr ewid. [...]9, [...]8, [...]5 i [...]6, które są jego własnością realizuje kompleks inwestycji zatrudniając w prowadzonej działalności gospodarczej ponad 60 osób. Przed uzyskaniem pozwolenia na budowę pierwszego obiektu uzyskał wyłączenie z produkcji rolnej areału 8400 m2 z powierzchni 11000 m2 i na tym obszarze realizował kolejne obiekty pozostające ze sobą w związku, jak również na tym terenie chciałby pobudować przedmiotowy budynek magazynowy, niezbędny w prowadzonej działalności gospodarczej. Późniejszy podział działki wyłączonej z produkcji rolnej nie powinien już, w jego ocenie, rodzić obowiązku ustalania na nowo poziomu terenów biologicznie czynnych na nowopowstałych działkach. Uzyskiwał dotychczas pozytywne decyzje o pozwoleniu na budowę na wydzielonych działkach, dlatego też niezrozumiała jest dla niego odmowa zainwestowania działki nr ewid. [...]9. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, że zgodnie z § 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, część opisowa projektu zagospodarowania powinna zawierać zestawienie poszczególnych części zagospodarowania działki budowlanej lub terenu, jak powierzchnia zabudowy projektowanych i adaptowanych obiektów budowlanych, powierzchnia dróg, parkingów, placów i chodników, powierzchnia zieleni oraz innych części terenu. Jest to niezbędne do sprawdzenia zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie jego zgodności z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach skargi, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę z urzędu również takie naruszenia prawa, które nie zostały objęte skargą. Zaskarżona decyzja narusza prawo przede wszystkim z przyczyn, które nie zostały podniesione w skardze. Bezspornym jest w rozpatrywanej sprawie, że skarżący K. L. w dniu 19 września 2008 r. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku magazynowego na działce nr ewid. [...]9, położonej w miejscowości K., gmina G. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że teren wnioskowanej inwestycji, to jest działka gruntu nr ewid. [...]9 powstała w wyniku podziału działki nr ewid. [...]3 o powierzchni 10867 m2 na dwie działki: nr ewid. [...]8 o powierzchni 6490 m2 i nr ewid. [...]9 o powierzchni 4377 m2 (decyzja Wójta Gminy G. z dnia 27 sierpnia 2004 r., nr [...]). Z kolei dzielona działka nr ewid. [...]3 powstała wcześniej w wyniku podziału działki nr ewid. [...]7 o powierzchni 11000 m2 na działki nr ewid. [...]3 i nr ewid. [...]4 o powierzchni 133 m2 (decyzja Wójta Gminy G. z dnia 1 września 2001 r., nr [...]). Przepis art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), określa zakres działania organów administracji architektoniczno-budowlanej przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę. Ustęp 1 tego artykułu obliguje organ do sprawdzenia zgodności przedłożonego projektu budowlanego (projektu architektoniczno-budowlanego i projektu zagospodarowania działki) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska. Projekt zagospodarowania działki podlega sprawdzeniu pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Obowiązkiem organu jest także sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, w tym posiadania wszystkich wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Organ obligatoryjnie winien także sprawdzić, czy projekt został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane przepisami właściwe uprawnienia budowlane. W rozpatrywanej sprawie organy orzekające obu instancji odmowę udzielenia pozwolenia na budowę obiektu magazynowego na działce nr ewid. [...]9 uzasadniły niezłożeniem przez skarżącego inwestora aktualnego stanowiska co do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej na fragmencie działki przeznaczonym pod zabudowę, jak również brakiem zbilansowania terenu działki, do czego był on uprzednio zobligowany postanowieniem z dnia 13 listopada 2008 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy prawo budowlane. Organy te nie dostrzegły natomiast tak istotnej kwestii, jak rozbieżność wniosku inwestora z treścią przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego. Wniosek dotyczył pozwolenia na budowę na działce nr ewid. [...]9 o powierzchni 4377 m2, wyodrębnionej geodezyjnie decyzją z dnia 27 sierpnia 2004 r. Projekt budowlany dołączony do tego wniosku opracowany został ponad rok wcześniej i dotyczył budowy obiektu magazynowego na działce o powierzchni 10800 m2. W części opisowej projektu widoczne są odręczne "przerobienia" numeru działki [...]3 na [...]9. Najprawdopodobniej przedłożony do zatwierdzenia organowi pierwszej instancji projekt budowlany został opracowany w okresie, kiedy skarżący inwestor był właścicielem działek nr ewid. [...]3 i [...]4 i na tych działkach realizował kolejne obiekty budowlane związane z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą. Niedostrzeżenie przez organy administracji faktu, że zaprojektowany obiekt miał być realizowany na innej działce o znacznie większej powierzchni dyskwalifikuje rzetelność i prawidłowość dokonanej przez te organy oceny projektu budowlanego z wymogami art. 35 ust. 1 i 3 powołanej ustawy. Zauważyć także należy, że odmawiając skarżącemu wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę organy nie wyjaśniły, czy podziały działek skarżącego (nr ewid. [...]7 na nr ewid. [...]3 i [...]4 oraz nr ewid. [...]3 na nr ewid. [...]8 i [...]9) znalazły odzwierciedlenie w księgach wieczystoksięgowych, przez co naruszyły wymogi art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W świetle poglądów wyrażonych w orzecznictwie i w nauce prawa zarówno przepis art. 46 § 1 k.c. definiujący nieruchomość gruntową, jak i przepisy regulujące prowadzenie ksiąg wieczystych dotyczą tej samej nieruchomości. Księga wieczysta jest czynnikiem wyodrębniającym nieruchomość w rozumieniu art. 46 §1 k.c., gdyż pozwala na skonkretyzowanie, kto jest właścicielem wydzielonego obszaru. Graniczące ze sobą działki gruntu należące do tego samego właściciela, dla których prowadzone są odrębne księgi wieczyste, stanowią odrębne nieruchomości gruntowe w rozumieniu art. 46 §1 k.c. Jeżeli jednak dla takich działek prowadzona jest jedna księga wieczysta, stanowią one w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. jedną nieruchomość gruntową (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 lutego 2003 r., II CKN 1306/00, Biul. SN 2003, nr 8, s. 8 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 30 października 2003 r., IV CK 114/02, OSN 2004 nr 12, poz. 201; E. Skowrońska-Bocian [w:] Kodeks cywilny. Komentarz do art. 1-44911, t. I, pod red. K. Pietrzykowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 191). Ustalenie powyższych okoliczności może mieć znaczenie dla oceny, czy zbilansowanie terenu w świetle wymogów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zachowania terenów biologicznie czynnych) dotyczyć będzie jedynie działki nr ewid. [...]9, czy też działka ta mogłaby być traktowana jako część większej nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Zwrócić należy ponadto uwagę, iż organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wadliwie przywołał zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego dla terenu, na którym leży przeznaczona do zainwestowania działka nr [...]9 w K. , naruszając tym samym art. 107 § 3 k.p.a. Z załączonego do projektu budowlanego wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G., sporządzonego przez Wójta Gminy G. w dniu 1 lipca 2008 r., wynika, że plan miejscowy dla obszaru obejmującego działkę nr [...]9 w K. zatwierdzony został uchwałą Rady Gminy G. z dnia 6 kwietnia 2000 r. Nr XXIII/169/2000 w sprawie I części zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na obszarze gminy G. (Dz. Urz. Woj. Lubel. Nr 15, poz. 336 ze zm.). Plan ten zmieniono uchwałą Rady Gminy G. z dnia 18 grudnia 2006 r. Nr III/18/06 w sprawie zmiany I części zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na obszarze gminy G. dla obszarów wsi: Abramowice Prywatne, Kalinówka, Kazimierzówka, Wólka Abramowicka, Żabia Wola, Ćmiłów, Mętów (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2007 r. Nr 45, poz. 1063). Z § 13 ust. 1 tiret pierwsze uchwały z dnia 18 grudnia 2006 r. Nr III/18/06 wynika, że obszar funkcjonalny "KA1" w K. , na którym położona jest działka nr ewid. [...]9, oznaczony został symbolem "U/P – teren zabudowy usługowej z dopuszczeniem składów, magazynów i obiektów produkcyjnych", a nie, jak wynika z zaskarżonej decyzji, symbolem "UP – tereny usług publicznych". Nadto powołane w zaskarżonej decyzji zapisy planu miejscowego zawarte zostały w § 15 pkt 3 uchwały z dnia 18 grudnia 2006 r. Nr III/18/06, nie zaś, jak wskazał organ, w § 16 pkt 3 uchwały Rady Gminy G. z dnia 6 kwietnia 2000 r. Nr XXIII/169/2000. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.