II SA/Lu 205/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z [...] grudnia 2017 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 17 ust. 1 i ust. 1b, art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm.; dalej także: u.ś.r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także: Kolegium) uchyliło w całości decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Chełm z [...] października 2017 r., znak: [...], odmawiającą przyznania A. A. (dalej: skarżący) świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną W. A. i przyznało skarżącemu to świadczenie w wysokości [...] zł miesięcznie, od [...] października 2017 r. na czas nieokreślony. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że skarżący nabył prawo do zasiłku dla opiekuna, w związku z opieką nad żoną W. A., od 1 lipca 2013 r. na czas nieokreślony. 6 października 2017 r. skarżący zwrócił się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad żoną. Odmawiając uwzględnienia tego wniosku organ pierwszej instancji podkreślił, że między małżonkami nie istnieje obowiązek alimentacyjny, a ponadto, w świetle art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma, tak jak skarżący, ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna. Kolegium uznało powyższe stanowisko za prawnie wadliwe, wskazując, że zgodnie z art. 27 ust. 5 pkt. 2 i pkt. pkt. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2016 r. Skarżący, składając [...] października 2017 r. wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, dokonał wyboru, oświadczając, że w przypadku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z zasiłku dla opiekuna. Organ odwoławczy podkreślił, że świadczenie pielęgnacyjne należało przyznać skarżącemu od [...] października 2017 r., a więc od miesiąca, w którym wpłynął jego wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, na czas nieokreślony, zgodnie z treścią orzeczenia o niepełnosprawności. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lipca 2013 r., to jest od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie mu zasiłku dla opiekuna, zgodnie z wyrokiem NSA z 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1512/16 oraz wyrokiem WSA w Lublinie z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 251/14. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest data przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną. Skarżący uważa, że wspomniane świadczenie należy mu się od 1 lipca 2013 r., na czas nieokreślony, zaś Kolegium przyznało skarżącemu to świadczenie od [...] października 2017 r. – od miesiąca złożenia wniosku (6 października 2017 r.). Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Wyjątek od tej zasady zawiera jedynie art. 24 ust. 2a u.ś.r., który stanowi, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Nie budzi wątpliwości, że ten ostatni przepis nie miał w sprawie zastosowania, gdyż żona skarżącego została uznana za niepełnosprawną w stopniu znacznym, na mocy orzeczenia z [...] stycznia 1991 r. (k. 7 akt administracyjnych). Mając to na uwadze stwierdzić należy, że wobec złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przez skarżącego [...] października 2017 r., prawo do tego świadczenia mogło zostać mu przyznane za okres rozpoczynający się najwcześniej od października 2017 r. Wskazać trzeba, że niezasadne są zarzuty skarżącego, który domaga się przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego od [...] lipca 2013 r., a więc od daty przyznania mu zasiłku dla opiekuna. Niewątpliwie przyjęcie argumentacji skarżącego wymagałoby dokonania rozszerzającej wykładni powyższych przepisów, oczywiście sprzecznej nie tylko z rezultatem wykładni językowej, ale także systemowej, celowościowej i funkcjonalnej. Wniosek skarżącego z [...] czerwca 2014 r. o przyznanie zasiłku dla opiekuna został złożony w trybie przepisów odrębnych – ustawy z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów (Dz. U. poz. 567), która weszła w życie 15 maja 2014 r. Przepisy tej ustawy określały warunki nabywania oraz zasady ustalania i wpłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl art. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów, zasiłek ten przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r. poz. 1548) z dniem 1 lipca 2013 r. Natomiast art. 2 ust. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów w punktach 1 i 2 wskazuje przesłanki przyznania zasiłku dla opiekuna, które są tożsame z przesłankami przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, lecz z rozróżnieniem okresów przysługiwania tego zasiłku. Z przepisu tego wynika, że za okres od 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego wejście w życie ustawy, zasiłek dla opiekuna przysługuje, jeżeli osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 2012 r., natomiast za okres od dnia wejścia w życie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów – jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 2012 r. Zauważyć należy, że uchwalenie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów było konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt K 27/13), stwierdzającego że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, co wyraźnie wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (Sejm RP VII kadencji, nr druku 2252, dostępny pod adresem www.sejm.gov.pl). W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Trybunał wskazał, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 2012 r. narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2012 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zaskarżone przepisy nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały już świadczenie pielęgnacyjne. Naruszyły tym samym bezpieczeństwo prawne uprawnionych, a w sposób pośredni również bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi. W ocenie Trybunału przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucją wymagało bezzwłocznej interwencji ustawodawcy, który powinien wprowadzić stosowne korekty w systemie prawnym. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji, po rozpoznaniu powyższego wniosku skarżącego z [...] czerwca 2014 r., decyzją z [...] czerwca 2014 r., znak: [...], odmówił przyznania mu zasiłku dla opiekuna, w związku z opieką nad żoną od [...] lipca 2013 r. Decyzją z [...] lipca 2014 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1, ust. 2, ust. 3, art. 3, art. 4, art. 6 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów oraz art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt. 2 lit. a u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 2013 r.) uchyliło tę decyzję organu pierwszej instancji w całości i przyznało skarżącemu zasiłek dla opiekuna od dnia 1 lipca 2013 r. na czas nieokreślony. W ocenie Sądu, nie sposób przyjąć, że organy obu instancji, rozpoznając wniosek skarżącego z [...] października 2017 r., powinny były przyznać mu świadczenie pielęgnacyjne od 1 lipca 2013 r. Wskazać należy, że postępowanie administracyjne, zakończone ostateczną i prawomocną decyzją Kolegium o przyznaniu skarżącemu zasiłku dla opiekuna od 1 lipca 2013 r., toczyło się na podstawie przepisów odrębnej ustawy. Nie można obecnie wywodzić z tej okoliczności dodatkowego, nieprzewidzianego w przepisach prawa, uprawnienia dla strony. Nie budzi wątpliwości Sądu, że zaaprobowanie stanowiska skarżącego prowadziłoby do wykreowania nowej normy prawnej, z przekroczeniem granic wykładni prokonstytucyjnej, tworzyłoby bowiem nowe uprawnienie, wbrew jednoznacznie brzmiącemu przepisowi ustawy, co jest niedopuszczalne. Należy mieć na uwadze, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 9 grudnia 2013 r. (I OPS 5/13), odnoszącej się do szczegółowych kwestii dotyczących ustalania kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, przyznawanego na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, że niedopuszczalne jest sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, z powołaniem się na wykładnię w zgodzie z Konstytucją. Niewątpliwie zarówno organy administracji publicznej, jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie, mają obowiązek dokonywać wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w zgodzie z Konstytucją. Tego rodzaju zabieg interpretacyjny musi jednak odpowiadać założeniu, co do zasady, że przyjęte jako zgodne z Konstytucją rozumienie określonego zwrotu mieści się w granicach tzw. możliwego znaczenia językowego (T. Spyra, Granice wykładni prawa, Kraków 2006, s. 39). Sąd podziela stanowisko doktryny, zgodnie z którym "od jasnego i niebudzącego wątpliwości rezultatu wykładni językowej wolno odstąpić i oprzeć się na wykładni systemowej tylko wtedy, gdy przemawiają za tym ważne racje" (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Toruń 2002, s. 10). Oczywiste jest zarazem, że taka wykładnia – jaką w istocie przyjmuje skarżący w odniesieniu do przepisu art. 24 ust. 2 i 2a u.ś.r. – opierająca się na przełamaniu językowego znaczenia interpretowanego tekstu prawnego, może nastąpić wyłącznie w zupełnie wyjątkowej sytuacji, w szczególności "wówczas, gdy uzyskane znaczenie prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi lub gdy prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego" (L. Morawski, jw.). Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie takie wyjątkowe okoliczności nie zachodziły, tym bardziej, że – jak wskazano wyżej – przyjęcie stanowiska skarżącego prowadziłoby do wyinterpretowania z art. 24 ust. 2 i 2a u.ś.r. normy oczywiście sprzecznej z rezultatem wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej tych przepisów. Niewątpliwie skarżącemu, który zrezygnował z zatrudnienia, w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną, przyznano z tego tytułu, po rozpoznaniu jego wniosku z [...] czerwca 2014 r., zasiłek dla opiekuna od 1 lipca 2013 r. Nie można więc uznać, że był on pozbawiony w tym okresie stosownego wsparcia ze środków publicznych. W tej sytuacji przyjęcie argumentacji przywołanej w skardze nie znajduje racjonalnego uzasadnienia, tym bardziej, że jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r. służy zapewnieniu instytucjom pomocy społecznej możliwości planowania wydatków na tę pomoc, jako że przyznawana jest ona na przyszłość, a nie wstecznie (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 20 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 299/17). Wskazać także trzeba, że powołany w uzasadnieniu skargi wyrok NSA z 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1512/16, zapadł w odmiennych okolicznościach sprawy i z tego względu stanowisko w nim wyrażone nie ma wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. Natomiast wyrokiem WSA w Lublinie z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 251/14, po rozpoznaniu skargi A. A., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] stycznia 2014 r., znak: [...] i decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2013 r., znak: [...], o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Zauważyć należy, że na mocy tego wyroku, organy obu instancji, zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zobowiązane były "rozpoznając ponownie sprawę [...] odnieść się do dokumentów złożonych na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. i w oparciu o analizę tych dowodów wydać stosowne rozstrzygnięcie" w przedmiocie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd w rozstrzyganej obecnie sprawie nie jest jednak upoważniony do dokonania oceny prawidłowości wykonania przez organy tych wytycznych, albowiem postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na podstawie odrębnego wniosku strony z [...] października 2017 r., a zatem nie jest tożsame w stosunku do postępowania, w którym zapadły decyzje organów obu instancji, wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem Sądu z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 251/14. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.