II SA/Lu 208/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędzia SO del. Arkadiusz Mrowiec, Protokolant Asystent sędziego Kazimierz Marszałek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta z dnia [...] r., znak: [...]. Decyzją z dnia 7 stycznia 2014 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpoznaniu odwołania G. W. i P. S., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia 14 czerwca 2012 r., znak: [...], o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia robót budowlanych związanych z przebudową, rozbudową i nadbudową istniejącego budynku handlowego o część usługowo-handlowo-mieszkalną, zlokalizowanego na działce o nr ewid. 1416/1, przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że opisana wyżej decyzja organu pierwszej instancji została wydana na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 559/12, uchylającego poprzednio wydane decyzje organów obu instancji dotyczące odmowy wstrzymania prowadzonych przez A. A. i J. A. robót budowlanych związanych z przebudową, rozbudową i nadbudową o część usługowo-handlowo-mieszkalną istniejącego budynku handlowego, zlokalizowanego na działce nr 1416/1, położonej w [...] przy ul. [...]. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę wykonał wytyczne zawarte w uzasadnieniu tego wyroku i stwierdził, że nie zachodziły opisanych w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409; dalej także: ustawa Prawo budowlane) przesłanki wstrzymania wykonywanych przez inwestorów robót budowlanych. Z ustaleń tego organu wynika bowiem, że inwestor nie odstąpił w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego, ani od innych ustaleń i warunków określonych w udzielającej pozwolenia na budowę decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 września 2011 r., znak: [...] i zmieniającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 13 sierpnia 2012 r. znak: [...]. W trakcie dokonanych oględzin wykonywania robót budowlanych nie stwierdzono również wykonywania robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Organ pierwszej instancji wyjaśnił bowiem, że zarysowania na ścianie szczytowej budynku, zlokalizowanego na działce nr ewid. 1415/2 położonej przy ul. [...] w [...], nie stwarzają zagrożenia bezpieczeństwa konstrukcji obiektu, jak też zdrowia i życia jego użytkowników, zaś stwierdzone poziome przycięcie przez inwestora komina budynku, usytuowanego na działce sąsiedniej nr ewid. 1415/2, w celu wykonania obróbki blacharskiej ściany podłużnej nie narusza jego konstrukcji w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił w całości powyższą argumentację organu pierwszej instancji i wskazał, że skoro WSA w Lublinie w uzasadnieniu wspomnianego wyroku uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki wstrzymania wykonywania robót budowlanych określone w art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, zasadnym było umorzenie postępowania w niniejszej sprawie jako bezprzedmiotowego, w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ drugiej instancji podkreślił, że w inspektoratach nadzoru budowlanego na stanowiskach inspektorów nadzoru zatrudnione są osoby, które mają co najmniej uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie. Wynika z tego, że oględziny w niniejszej sprawie przeprowadzili "fachowcy budowlani", stąd wniosek o przeprowadzenie oględzin przez takich "fachowców" był bezzasadny. Ponadto organ wyjaśnił, że zarzuty naruszenia przez inwestorów, w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi, prawa własności skarżących nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, a kwestia ewentualnego naruszenia granic działki sąsiedniej może jedynie skutkować roszczeniami cywilnymi. Skargę do Sądu na decyzję organu drugiej instancji złożyła G. W., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 września 2011 r., znak: [...] oraz zmieniającej ją decyzji tego organu z dnia 13 sierpnia 2012 r., znak: [...]. Decyzjom tym skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy – Prawo budowlane, poprzez uznanie za legalne robót budowalnych wykonywanych z istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę, wskutek zburzenia poprzednio istniejącego budynku i wybudowania nowego budynku, zamiast wykonania przebudowy, rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku; 2. art. 36a ust. 5 ustawy – Prawo budowlane, poprzez zatwierdzenie wadliwego projektu budowlanego, w którym wskazano, że długość ściany frontowej wynosi 7,81 m, podczas gdy szerokość działki inwestora nr 1416/1 wynosi 7,54 m; 3. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), poprzez pominięcie wytycznych zawartych w wyroku WSA w Lublinie z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/LU 559/12, między innymi wskutek ukrycia faktu rozbiórki przez inwestora budynku handlowego, co do którego otrzymał on jedynie pozwolenie na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę oraz wskutek zaakceptowania stanu wynikającego z zatwierdzonego projektu technicznego niezgodnego z wymiarami działki jaką dysponuje inwestor; 4. art. 133 K.p.a., poprzez bezzasadną zwłokę w załatwieniu sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W myśl art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Stosownie do art. 51 ust. 1 przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Zgodnie z art. 51 ust. 7 tej ustawy przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Jak wynika to z uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia 14 czerwca 2013 r., znak: [...] (błędnie wskazana data w zaskarżonej decyzji jako 14 czerwca 2012 r.) o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia robót budowlanych związanych z przebudową, rozbudową i nadbudową istniejącego budynku handlowego, organ pierwszej instancji ustalił, że inwestor realizuje roboty budowlane związane z przebudową, rozbudową i nadbudową istniejącego budynku handlowego na podstawie decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę z dnia 30 września 2011 r., znak: [...] oraz decyzji zmieniającej z dnia 13 sierpnia 2012 r., znak: [...], podjętych z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], przy czym organ ten stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do nakazania wstrzymania prowadzonych robót budowlanych, określone w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. W szczególności organ zauważył, że w trakcie przeprowadzonych oględzin nie stwierdzono wykonywania robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej oraz istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, a roboty nie są wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Ustalenia te oraz ich ocenę w pełni zaaprobował organ odwoławczy i podobnie jak organ pierwszej instancji, ustalenia faktyczne uzasadnił opierając się na danych wynikających z oględzin z dnia 12 marca 2013 r. Wbrew jednak wymogowi wynikającemu z art. 7 i 8 k.p.a. organ odwoławczy w najmniejszym stopniu nie rozważył zgłoszonego w odwołaniu skarżącej z dnia 27 czerwca 2013 r. (k. 45 akt administracyjnych) zarzutu istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, co miało polegać na zburzeniu istniejącego budynku handlowego, gdy pozwolenie na budowę dotyczyło jedynie przebudowy, rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku handlowego. Zarzut ten został przy tym co najmniej uprawdopodobniony poprzez dołączenie do odwołania załączników w postaci zdjęć fotograficznych (k. 40-43 akt administracyjnych), które wydają się potwierdzać całkowite wyburzenie budynku na działce na której inwestor wzniósł budynek. Warto zauważyć, że w toku postępowania inwestor złożył pismo z dnia 18 marca 2013 r. (k. 80 akt administracyjnych), do którego załączył "dokumentację fotograficzną z prowadzonych prac budowlanych", gdzie uwidoczniono nieruchomość na której prowadzono roboty budowlane – stan z roku 2011 (k. 82-108 akt administracyjnych). Już choćby pobieżna analiza tej dokumentacji także zdaje się potwierdzać, że w trakcie prowadzonych robót budowlanych dokonano rozbiórki wzniesionego na działce budynku (zob. np. zdjęcia na k. 90, 91, 92, 93, 98, 100, 103 i 104 akt administracyjnych). W tym stanie sprawy, zaniechanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia zgłoszonego w tym zakresie zarzutu stanowiło oczywiste naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem pominąć tej okoliczności, że pozwolenie na budowę dotyczące przebudowy, rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku handlowego wraz z projektem budowlanym zamiennym, dopuszczało jedynie częściową rozbiórkę istniejącego budynku, przy obowiązku pozostawienia ściany frontowej i części ścian wewnętrznych budynku istniejącego (zob. projekt budowlany zamienny z dnia 30 września 2011 r. – akta dołączone). Okoliczność ta jest tym bardziej istotna, gdyż inwestycja była realizowana na obszarze układu urbanistycznego miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków, a wydane przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku (decyzja z dnia 11 czerwca 2012 r., akta dołączone), uprawniała jedynie do przebudowy, rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku handlowego, nie zaś do dokonania całkowitej rozbiórki tego budynku. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, pozwolenia nie wymaga rozbiórka: 1) budynków i budowli - niewpisanych do rejestru zabytków oraz nieobjętych ochroną konserwatorską - o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości; 2) obiektów i urządzeń budowlanych, na budowę których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, jeżeli nie podlegają ochronie jako zabytki. Jeśli więc inwestor dokonał rozbiórki istniejącego budynku, co z wysokim prawdopodobieństwem miało miejsce, to w świetle przytoczonych wyżej przepisów, okoliczność ta miałaby istotne znaczenie w sprawie, co z kolei obligowało organy obu instancji do wszechstronnego wyjaśnienia tych okoliczności, czemu organy te nie sprostały. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" i lit. "c" p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji, stosownie do art. 153 p.p.s.a., będą miały na uwadze wszystkie wskazane wyżej uwagi. Obowiązkiem organów, stosownie do art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., będzie dokonanie oceny wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie i w zależności od tego wydanie stosownego rozstrzygnięcia, które winno zostać uzasadnione w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności organy ustalą, czy doszło do rozbiórki budynku zlokalizowanego na działce o nr ewid. 1416/1, przy ul. [...] w [...], a o ile okoliczność ta zostanie stwierdzona, rzeczą organów będzie rozstrzygnięcie sprawy stosownie do powołanych wyżej przepisów ustawy Prawo budowlane, z uwzględnieniem wykładni tych przepisów dokonanej przez Sąd. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji.