II SA/Lu 209/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor sądowy Brygida Myszyńska – Guziur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2025 r. sprawy ze sprzeciwu G[...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 17 marca 2025 r., znak: SKO.Ośr/40/5/2025 w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew oddala sprzeciw. G. (dalej jako "strona", "G.", "wnioskodawca", "skarżący"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 17 marca 2025 r. w przedmiocie zezwolenia na usuniecie drzew. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Strona wnioskiem z dnia 21 listopada 2024 r. zwróciła się do Wójta Gminy Krynice o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew w pasie drogowym drogi krajowej Nr 17 w km 192+563-198+509 na działkach stanowiących własność Skarbu Państwa w granicach administracyjnych Gminy Krynice. Do wniosku został załączony Operat dendrologiczny z dnia 20 czerwca 2024 r. W dniu 25 listopada 2024 r. przez pracowników Urzędu Gminy Krynice zostały przeprowadzone oględziny drzew wskazanych do usunięcia. W dniu 26 listopada 2024 r. Stowarzyszenie I. zwróciło się o dopuszczenie na prawach strony do udziału w postępowaniu. Postanowieniem z dnia 9 grudnia 2024 r. Wójt Gminy Krynice dopuścił Stowarzyszenie I. (dalej jako "Stowarzyszenie") do udziału na prawach strony w prowadzonym postępowaniu. Pismami z dnia 7 i 13 stycznia 2025 r. Stowarzyszenie wniosło uwagi i pytania do prowadzonego postępowania, załączając zdjęcia poszczególnych drzew. G. pismem z dnia 20 stycznia 2025 r. udzieliła odpowiedzi na zarzuty Stowarzyszenia. Decyzją z 23 stycznia 2025 r. Wójt Gminy Krynice, po rozpatrzeniu wniosku G. , Oddział w L., Rejon w Z. 1) zezwolił na usunięcie 40m2 zakrzaczeń leszczyny, jesiona i sumaka oraz 11 szt. drzew gatunku: jesion pospolity (nr 22, obwód pnia 84 cm), jesion wyniosły (nr 23, obwód pnia 175 cm), jesion wyniosły (nr 24, obwód pnia 254 cm), jesion wyniosły (nr 25, obwód pnia 110 cm), świerk pospolity (nr 44, obwód pnia 132cm), jesion wyniosły (nr 45, obwód pnia 174 cm), jesion wyniosły (nr 26, obwód pnia 132 cm), buk pospolity (nr 27, obwód pnia 107cm), jesion wyniosły (nr 28, obwód pnia 159 cm), wierzba krucha (nr 29, obwód pnia 45cm), jesion wyniosły (nr 30, obwód pnia 46 cm), rosnących w pasie drogowym drogi krajowej nr 17, na działkach stanowiących własność Skarbu Państwa, w granicach administracyjnych gminy Krynice, 2) ustalił termin usunięcia do dnia 28 lutego 2025r., poza okresami lęgowymi ptaków tj. od 16 października do końca lutego, dopuszczając usunięcie drzew poza tym terminem pod warunkiem wykluczenia występowania w ich obrębie lęgów ptaków, 3) zobowiązał wnioskodawcę da dokonania nasadzeń zastępczych w pasie drogowym drogi krajowej Nr 17, w granicach administracyjnych Gminy, do końca października 2025r. w liczbie 11 szt. drzew należących do gatunków rodzimych oraz do przekazania informacji o wykonaniu nasadzeń do dnia 31 grudnia 2025r., 4) postanowił nie pobierać opłat za usuniecie drzew zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskodawca spełnił ustawowe wymogi uzyskania zezwolenia, a organ nie znalazł podstaw do podważenia wniosku złożonego przez zarządcę drogi krajowej odpowiedzialnego za bezpieczeństwo ruchu drogowego. Wyjaśniono, że do usunięcia zakwalifikowano drzewa zamierające, nie rokujące szans na przeżycie, z licznymi suchymi konarami - chore, pochylone na jezdnię nie nadające się do pielęgnacji, zasłaniające widoczność na jezdni, zasłaniające widoczność na skrzyżowaniach i zjazdach, ograniczające widoczność znaków drogowych. Większość drzew wymaga usunięcia z uwagi na niekorzystne parametry drogi krajowej: wąski pas drogi, drzewa zlokalizowane blisko pasa jezdni lub nad tym pasem- korony drzew w skrajni drogi. Do wyrębu przeznaczono drzewa, które wymagają usunięcia z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ I instancji wskazał, że oględziny nie wykazały w obrębie wnioskowanych do usunięcia zadrzewień obecności dziko występujących zwierząt, roślin i grzybów podlegających ochronie gatunkowej. Wyrąb drzew w pasie drogowym nie przyniesie szkód i nie wpłynie negatywnie na środowisko przyrodnicze. Stwierdził ponadto, że uwzględniono argument Stowarzyszenia i dodano wymóg nasadzeń celem rekompensaty przyrodniczej. Odwołanie od wskazanej decyzji złożyło Stowarzyszenie zarzucając naruszenie: art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady bezstronności i równego traktowania stron w prowadzonym postępowaniu, art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy w sposób zgodny z prawem, art. 107 § 3 k.p.a. przez niewystarczające uzasadnienia decyzji, w tym brak precyzyjnych danych dotyczących stanu zdrowotnego drzew, metod oceny ich bezpieczeństwa, procentowej zawartości suszu konarowego na każdym z drzew oraz błędnej identyfikacji gatunku drzew. Zdaniem Stowarzyszenia organ I instancji nie odniósł się do jego uwag, w którym przedstawione zostały argumenty przeciwko usunięciu drzew o numerach 23 i 24, które mają dobrą kondycję, nie zagrażają ruchowi drogowemu ze względu na znaczną odległość od jezdni, a w przypadku drzewa nr 24, ze względu na bliskość linii energetycznej wystarczające jest usuniecie gałęzi wchodzącej w kolizję. Ponadto organ nie odniósł się także do uwag odnoszących się do braku we wniosku G. dokładnych informacji dotyczących stanu zdrowotnego większości drzew w tym procentowej zawartości suszu kanarowego na każdym z drzew, dokładnego opisu rodzaju uszkodzeń, powodów pochylenia drzewa oraz metod i badań za pomocą których oceniono bezpieczeństwo związane z drzewami przeznaczonymi do wycinki, co nie pozwala rzetelnie ocenić żywotności i stabilności drzew. Stowarzyszenie wskazało także, że oględziny drzew odbyty w okresie bezlistnym, w którym trudno jest oszacować występowanie suszu gałęziowego i konarowego oraz zdecydowanie łatwo jest stwierdzić nieobecność ptaków, a w protokole z oględzin napisano, iż nie stwierdzono występowania gniazd, choć na drzewie nr 24 znajduje się gniazdo. Ponadto w operacie dendrologicznym, protokole z oględzin oraz w wydanej decyzji, dokonano błędnej identyfikacji gatunku drzew, uznając jesiony pensylwańskie (nr 23, 24, 26 i 45) za jesiony wyniosłe. Podkreślono, że jesion pensylwański nie wykazuje podatności na wskazane w operacie patogeny, co oznacza, że argumentacja dotycząca zamierania drzew oraz rzekomej bezcelowości ich pielęgnacji w tym przypadku jest bezzasadna. Wątpliwości, według Stowarzyszenia, budzi także ustalenie, że drzewo nr 45 rośnie na łuku drogi, co miałoby przemawiać za jego wycięciem, w sytuacji, gdy wcześniejszy wniosek G. nie zwierał takiej informacji. Nie wiadomo także które konkretnie drzewa zasłaniają widoczność jezdni, które widoczność na skrzyżowaniach, a które widoczność znaków drogowych. Według Stowarzyszenia niewystarczająca jest także zaproponowana ilość nasadzeń kompensacyjnych. Jedna mała sadzonka, za jedno duże drzewo, nie stanowi prawidłowej rekompensaty przyrodniczej. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a w przypadku braku możliwości uchylenia decyzji, o stwierdzenie z urzędu jej nieważności na podstawie przepisu art. 156 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu decyzją z dnia 17 marca 2025 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego stanowiska Kolegium powołało treść przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2024 r., poz. 1478, z późn. zm. — dalej także jako "ustawa","u.o.p.") mających zastosowanie w sprawie i wyjaśniło, że organ właściwy do wydania decyzji w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew dokonuje w postępowaniu wyważenia interesu indywidualnego wnioskodawcy, który chce usunąć drzewa, z interesem publicznym wyrażającym się w zachowaniu elementów przyrody, w tym zadrzewień, oraz z obowiązkiem dbałości o przyrodę. Decyzja wydawana jest w ramach uznania administracyjnego organu, a w przypadku decyzji o zezwolenie na wycinkę drzew w pasie drogowym, koniecznym elementem postępowania jest uzgodnienie projektu decyzji przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Projekt decyzji odpowiadający treści rozstrzygnięcia zawartego w wydanej decyzji z dnia 23 stycznia 2025r., a RDOŚ w Lublinie w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania nie zajął stanowiska w sprawie i w związku z tym uzgodnienie nastąpiło w trybie art. 83a ust. 6 u.o.p. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja wydana została po przeprowadzaniu postępowania, które nie spełniło przewidzianych prawem wymogów. Organ odwoławczy stwierdził, że operat dendrologiczny załączony do wniosku zawiera ogólny opis stanu fitosanitarnego drzew oraz, w ujęciu tabelarycznym, parametry poszczególnych drzew, ich lokalizację oraz określanie powodu ich wycinki. Zdaniem Kolegium operat stanowi element wniosku o wydanie zezwolenia na usuniecie drzew, a nie element postępowania dowodowego organu w zakresie ustalenia stanu drzew, pod kątem zasadności wydania zezwolenia na ich usunięcie. Dodatkowo wskazano, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających kwalifikacje zawodowe osoby, która sporządziła ten operat. Ponadto materiał ten powinien zostać zweryfikowany przez organ prowadzący postępowanie, przy czym przebieg weryfikacji winien zostać odzwierciedlony w aktach sprawy w tak sposób, aby organ odwoławczy lub sąd miały możliwość oceny zgodności wniosku i ustaleń organu z sytuacją na gruncie Kolegium wskazało, że w aktach sprawy znajduje się protokół z dnia 25 listopada 2024 r. z oględzin terenu sporządzony przez pracowników Urzędu Gminy Krynice. Zestawiając ten dokument z materiałami wnioskodawcy nie sposób nie zauważyć, że w protokole tym po prostu odwzorowano tabelę zawartą w operacie przedłożonym przez wnioskodawcę oraz w sposób lakoniczny i ogólny opisano przyczyny usunięcia drzew. W aktach sprawy nie ma dokumentacji fotograficznej, a z treści protokołu nie wynika, jakie konkretnie czynności wykonywali pracownicy na gruncie, czy dokonywali jakichkolwiek pomiarów paramentów i położenia drzew oraz oceniali każde z nich po kątem zasadności wycinki. Nie ma także w protokole rzeczowych informacji, czy i w jakim zakresie ustalenia własne pracowników, odpowiadały sytuacji na gruncie przedstawionej przez wnioskodawcę. Pomimo więc formalnej poprawności dokument ten, zdaniem Kolegium, nie potwierdza przeprowadzenia rzeczowej weryfikacji wniosku, przy czym pracownicy w części opisowej określają drogę, jako drogę powiatową, którą DK17 oczywiście nie jest. Następnie wskazano, że w toku postępowania Stowarzyszenie dwukrotnie występowało do organu z pismami zawierającymi zastrzeżenia do planowanej wycinki (pismo z dnia 7 stycznia i z dnia 13 stycznia 2025r.), które dotyczyły operatu dendrologicznego w tym kwestii metodologicznych, jednakże w podstawowym zakresie odnosiły się do położenia i stanu drzew nr 23, 24 i 45, w kontekście zasadności ich wycinki. Zagadnienie to zostało w istocie pominięte. Organ, co prawda, wezwał wnioskodawcę do wypowiedzenia się co do treści pism, jednakże rzeczowych wyjaśnień w tym zakresie nie uzyskał, przy czym samodzielnie nie badał zasadności zastrzeżeń odnoszących się do stanu tych drzew. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji powinien we własnym zakresie zbadać i ocenić przynajmniej kwestię zasadności wycinki trzech wymienionych wyżej drzew, co do których Stowarzyszenie zgłosiło zastrzeżenia. W uzasadnieniu decyzji organ nie odniósł się do tego, jak też do innych zagadnień podniesionych w toku postępowania przez Stowarzyszenie. W ocenie organu odwoławczego obowiązkiem organu była rzetelne zbadanie zasadności wycinki indywidulanie każdego z drzew objętych wnioskiem, a szczególnie drzew, które budziły kontrowersje. Z akt sprawy nie wynika, że w takiej optyce badano sprawę, skoro, poza lakonicznymi wpisami w tabeli, materiał dowodowy i uzasadnienie decyzji opisuje w sposób ogólny stan drzew, bez charakterystyki poszczególnych egzemplarzy planowanych do wycinki. Odnosząc się do kwestii nasadzeń Kolegium wskazało, że w ustawie nie ma regulacji, które określałyby jednoznacznie kryteria istotne dla ustalenia skali kompensacji przyrodniczej, przy czym minimalna kompensacja to jedno nowe drzewo za jedno drzewo usuwane. Niewątpliwie brak nakazu kompensacji przyrodniczej, jak też jej niewielka skala, może wynikać z braku lub ograniczonej liczby miejsc dla wykonania nasadzeń zastępczych, gdyż generalnie nie jest dopuszczalne wydanie nakazu wykonania nasadzeń na cudzym gruncie. Byłaby to rzeczowa argumentacja, która niewątpliwie uzasadniałoby kompensację przyrodniczą w minimalnym rozmiarze —jedno drzewo za jedno drzewo usuwane. Nie można jednak, zdaniem Kolegium stwierdzić, że w realiach rozpatrywanej sprawy takie okoliczności zachodzą, skoro jako miejsce nasadzeń zastępczych wskazano pas drogowy w ciągu całej drogi krajowej nr 17 na terenie gminy Krynice. W tych okolicznościach zasadne wydaje się także ponowne rozważenie przez organ przyjętej w decyzji skali nasadzeń. Rozstrzygnięcie w tym zakresie powinno być uzasadnione. W decyzji organ w istocie uznał wykonanie nasadzeń zastępczych za ponadstandardowe działanie stanowiące spełnienie oczekiwań Stowarzyszenia, które przystąpiło do postępowania, z pominięciem istoty nasadzeń i ich funkcji rekompensacyjnej dla środowiska przyrodniczego. W ocenie Kolegium organ powinien więc jednoznacznie wypowiedzieć się w kwestii nasadzeń zastępczych, to jest czy są niezbędne, czy też nie, a jeżeli są niezbędne to jaka skala nasadzeń kompensuje planowaną wycinkę. Kolegium wskazało, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji uwzględni uwagi Kolegium, uzupełni postępowanie dowodowe w niezbędnym zakresie oraz przeanalizuje i oceni cały materiał dowodowy, z uwzględnieniem zagadnień podniesionych w toku postępowania oraz w odwołaniu przez Stowarzyszenie, a następnie wyda decyzję odpowiednio ją uzasadniając. Organ przeprowadzi także analizę zagadnienia reprezentacji podmiotu występującego o wycinkę. W aktach sprawy brak jest bowiem dokumentów odnoszących się do własności i władania gruntem, na którym rosną drzewa (np. informacji z ewidencji gruntów i budynków), a także dokumentów potwierdzających, że osoba, która podpisała wniosek o wycinkę jest upoważniona do reprezentowania zarządcy nieruchomości w tym zakresie. Również w tej kwestii zasadne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz uzupełnienie materiału dowodowego. W sprzeciwie do tut. Sądu wnioskodawca wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu administracyjnego II instancji na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Strona zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja Wójta Gminy Krynice winna zostać uchylona z uwagi na fakt, że w aktach sprawy brakuje dokumentów potwierdzających kwalifikacje A. Z. - dendrologa - autora "Operatu dendrologicznego" stanowiącego załącznik do wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew; protokół z oględzin z dnia 25 listopada 2025 r. jedynie odwzorowuje tabelę zawartą w "Operacie dendrologicznym" oraz z jego treści nie wynika czy pracownicy dokonujący oględzin posiadali stosowne kompetencje do dokonania tej czynności; Wójt nie zbadał samodzielnie zasadności zastrzeżeń Stowarzyszenia do wniosku o wydanie zezwolenia na wycięcie drzew, przy czym w toku badania prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji całkowicie pominięto okoliczności ustalone w toku postępowania przed tym organem, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a przez to Organ nie wskazał właściwych okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W uzasadnieniu sprzeciwu strona podniosła m.in., że organ I instancji przeprowadził postępowanie oraz wydał decyzje zgodnie z regułami określonymi w art. 7,77 oraz 107 § 3 k.p.a., a wniosek wraz z załącznikami o wydanie zezwolenia w przedmiocie usunięcie drzew spełniał wszystkie wymagania wynikające z u.o.p. Skarżący podniósł, że wbrew stanowisku Kolegium, z operatu dendrologicznego wynika, iż sporządziła go osoba posiadająca stosowne uprawnienia. Ponadto przepisy u.o.p. nie wymagają, aby do wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew dołączony był operat sporządzony przez dendrologa czy innego specjalistę z zakresu oceny drzewostanu - to sam wnioskodawca winien wskazać wymagane elementy, które następnie podlegają ocenie przez organ prowadzący postępowanie. W tym zakresie Skarżący dopełnił większego aniżeli był na niego nałożony aktu staranności - załączając do wniosku sporządzony w wyniku realizacji umowy na jego zlecenie, której przedmiotem było "Wykonanie przeglądu zadrzewienia na drogach administrowanych przez G. w L. w latach 2022- 2024, w podziale na 5 części. Część 5 Rejon w Z.", "Operat dendrologiczny". Skarżący winien jedynie wskazać niezbędne elementy składające się na wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew określone w ustawie o ochronie przyrody, w tym na przyczynę ich usunięcia, która nie musi być poparta oceną specjalisty z zakresu oceny drzewostanu. Kolejno organ I instancji dokonuje we własnym zakresie, w sferze uznania administracyjnego, oceny tejże przyczyny. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy gołosłownie i błędnie zakłada, że protokół z oględzin sporządzony w toku postępowania przed organem pierwszej instancji - dnia 25 listopada 2024 r. przez pracowników Urzędu Gminy Krynice stanowi jedynie odwzorowanie tabeli zawartej w Operacie dendrologicznym załączonym do wniosku. Sam fakt zawarcia w nim tabeli takiej jak w operacie dendrologicznym, nie oznacza, że oględziny drzew i krzewów nie zostały dokonane - wręcz przeciwnie - co innego wynika z samej treści Protokołu z oględzin - ze zostały one dokonane przez pracowników Gminy oraz że zweryfikowano wskazane we wniosku informacje - zaś wynik tej weryfikacji - dał takie same wyniki jak informacje zawarte w Operacie dendrologicznym (tj. we wniosku Skarżącego). Z treści Protokołu Oględzin wynikają bardzo szczegółowe informacje dotyczące podjętych podczas tych oględzin czynności - tj. nasłuchiwanie ptaków; obserwacje wizualne; obserwacje powierzchni ziemi otoczenia drzew, obserwacje korowiny drzew w celu identyfikacji gatunków chronionych. W Protokole wskazano, że osoby przeprowadzające oględziny do identyfikacji gatunków chronionych używali ogólnie dostępnych kluczy i przewodników do oznaczania krajowych gatunków chronionych. Brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania przez organ odwoławczy, że oględziny zostały przeprowadzone nieprawidłowo - nadto w przepisach ustawy o ochronie przyrody brak jest wytycznych co do treści protokołu. W ocenie skarżącego organ odwoławczy bezpodstawnie wskazuje na pominięcie przez Wójta w toku postępowania zarzutów Stowarzyszenia zawartych w jego pismach z dnia 7 i 13 stycznia 2025 r.; podczas gdy Wójt przekazał dwa ww. pisma skarżącemu i wezwał go do wypowiedzenia się co do stawianych zarzutów, zaś skarżący pismem z dnia 20 stycznia 2025 r. stanowiącym odpowiedź na ww. wezwanie Wójta Gminy Krynice z dnia 14.01.2025 r. kompleksowo i wyczerpująco odpowiedział na zarzuty Stowarzyszenia, a następnie Wójt dokonał samodzielnej oceny zarówno zarzutów Stowarzyszenia, jak i wyjaśnień skarżącego, przyjmując i - wprost akcentując w uzasadnieniu decyzji - że nie znalazł podstaw do podważenia wniosku złożonego przez zarządcę drogi krajowej odpowiedzialnego za bezpieczeństwo ruchu drogowego. Podkreślono, że mając stanowić rzekomy dowód w sprawie i dowód na poparcie stawianych tez przez Stowarzyszenie - zdjęcia są niewyraźnie i nie sposób odczytać z nich, czy na drzewie nr 24 znajduje się ptasie gniazdo, czy też jest to jemioła czy też coś innego oraz nie wynika z nich że drzewo nr 23 nie znajduje się blisko linii energetycznej (co innego wynika z dokumentacji fotograficznej załączonej do wniosku o wydanie zezwolenia oraz ustaleń dendrologa, potwierdzonych oględzinami pracowników Gminy). Ponadto skarżący podniósł, że fakt podpisania pisma przez Zastępcę Dyrektora Oddziału G. w L. - nie oznacza tym samym, że treść pisma nie była konsultowana z autorem Operatu dendrologicznego (wynika to z samej treści pisma) oraz że jest niewiarygodna. Pismo bowiem skarżącego, podpisane przez Zastępcę Dyrektora Oddziału G. odnosiło się do wszystkich istotnych kwestii podnoszonych przez Stowarzyszenie i dało możliwość - wbrew twierdzeniom organu odwoławczego - do weryfikacji przez Wójta i zbadania, czy zarzuty podnoszone przez Stowarzyszenie należy uznać za wiarygodne. W ocenie skarżącego organ odwoławczy błędnie wskazuje, że warunkiem wydania zezwolenia na gruncie art. 83c u.o.p. jest wykonanie nasadzeń zastępczych. Organ może określić taki warunek w decyzji; jednakże nie jest to warunek wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów, powyższe pozostaje w sferze uznaniowości organu wydającego decyzję o usunięciu drzew. Skarżący wskazuje, że w przedmiotowej sprawie, jak to wynika z dokumentów zgormadzonych w aktach sprawy - stan drzew wykazanych we wniosku o dokonanie wycinki określony został metodą wizualną VTA (Visual TreeAssessment). Zastosowana metoda polegała na ocenie wybranych cech budowy morfologicznej drzewa, klasyfikacji zmian oraz nieprawidłowości we wzroście i wyglądzie zewnętrznym drzew jako symptomów chorobowych lub oznak ujemnego oddziaływania różnych czynników na stan zdrowotny drzew. W wyniku ww. metod, ustalono, że jesiony wyniosłe Fraxinus excelsior są porażone przez patogeniczny grzyb Chalara fraxinea. (Patogeny z rodzaju Venturia, Phyllosticta, Mycosphaerella są pokrewne, dlatego je także wymieniono). Statyka drzew do usunięcia była oceniana metodą wizualną VTA (Visual TreeAssessment) na podstawie cech (wad) zaobserwowanych i zidentyfikowanych na poszczególnych częściach drzewa: systemie korzeniowym (jego widoczna część), u podstawy pnia, pniu i koronie (gęstość, konary, gałęzie). W przypadku drzew wstępnie zakwalifikowanych do wycinki dodatkowo badano systemy korzeniowe sondą arborystyczną. Do wycięcia zakwalifikowano drzewa, kierując się zasadą minimalizowania szkód w środowisku. Do wyrębu przeznaczono drzewa, które nie nadają się do pielęgnacji z uwagi na zły stan zdrowotny i zaburzenie statyki drzewa w celu zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego wszystkim jego użytkownikom. Wszystkie ww. czynności dokonywane były w okresie maj-czerwiec, w warunkach późno wiosennej fazy rozwojowej drzew, co wyklucza pomyłkę związaną z zakwalifikowaniem drzew (gałęzi, konarów) jako suchych ze względu na porę roku oraz przez osobę posiadającą stosowną wiedzę i kwalifikacje do dokonania ww. czynności - zaś wynikiem ww. badania drzew pod kątem zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego był sporządzony przez dendrologa Operat dendrologiczny, załączony do wniosku. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprzeciw okazał się niezasadny. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw (sprzeciw od decyzji). Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Analiza przepisów działu III i rozdziału 3a p.p.s.a. wskazuje, że wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (tzw. decyzji kasacyjnych). Zgodnie z niebudzącym wątpliwości brzmieniem art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której stanowi art. 138 § 2 k.p.a. (por. m. in. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 2345/21, wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 959/21). Oznacza to, że sąd ocenia jedynie, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Taką wykładnię przepisu wspiera również art. 151a § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja kasacyjna wydana w tym trybie jest rozstrzygnięciem procesowym, nie kształtuje stosunku materialnoprawnego i stanowi przeszkodę do jego kształtowania, gdyż następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Stwierdzenie braku istotnych ustaleń faktycznych uniemożliwia akt subsumpcji do konkretnego przepisu prawa materialnego określającego prawa i obowiązki stron postępowania (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. I OSK 707/18 i cytowane tam orzecznictwo). W konsekwencji powyższych rozważań należy stwierdzić, że sąd dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i co do zasady nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia. Należy zauważyć, że to skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowej wykładni i zastosowania przez organ zarówno prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Co do zasady sąd rozpoznając sprzeciw nie dokonuje wykładni prawa materialnego. Wymaga podkreślenia, że art. 64e p.p.s.a. w sposób istotny zawęża zakres kontroli sądowoadministracyjnej, sprowadzając ją jedynie do badania przesłanek warunkujących wydanie decyzji zgodnie z art. 138 k.p.a. (por. wyrok z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 509/19). Skoro Sąd bada wyłącznie czy zaszły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, to może ona zostać uchylona tylko wówczas, gdy nie istniały podstawy do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia skierowanym ściśle przeciwko uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Przedmiotem kontroli Sądu jest wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu uchylająca decyzję Wójta Gminy Krynice o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew w pasie drogowym i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie Sądu zaskarżona sprzeciwem decyzja kasatoryjna nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Mając na uwadze, że zastosowanie wskazanego przepisu uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi – po pierwsze ustaleniem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji i drugą sprowadzającą się do tego, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie – stwierdzić należy, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy, organ odwoławczy wskazał w czym upatruje istotne dla rozstrzygnięcia wadliwości decyzji organu pierwszej instancji. Należy zwrócić uwagę, że decyzja kasacyjna jest wydawana wówczas, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające jest niewystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 943/09, z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15, z dnia 19 września 2017 r. sygn. akt I OSK 517/17, z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 301/17). Zatem przesłanki wydania decyzji kasacyjnej zachodzą wówczas, gdy organ odwoławczy ma wątpliwości co do stanu faktycznego i stwierdza potrzebę przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z taką sytuacja mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak, na podstawie art. 136 k.p.a., może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. Podkreślenia też wymaga, że o ile skarga - w myśl art. 134 p.p.s.a. i art. 145 p.p.s.a. - otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to jest art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym więc również w postępowaniu kasacyjnym nie podlegają weryfikacji zarzuty, dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych - w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Wskazać należy, że zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p. usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości. Wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu zawiera m.in. przyczynę zamierzonego usunięcia drzewa lub krzewu, oraz wskazanie czy usunięcie wynika z celu związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej (art. 83b ust. 1 pkt 7 u.o.p.). Zezwolenie na usunięcie drzewa w pasie drogowym drogi publicznej, z wyłączeniem obcych gatunków topoli, wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 83a ust. 2a u.o.p.). Uzgodnienia takiego dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., przy czym niewyrażenie stanowiska w terminie 30 dni, a w przypadku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego - 60 dni, od dnia otrzymania projektu zezwolenia, o którym mowa w ust. 2a i 3, przez organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, uznaje się za uzgodnienie zezwolenia (art. 83a ust. 6 u.o.p.). Stosownie do art. 83c ust. 3 u.o.p. wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu może być uzależnione od określonych przez organ nasadzeń zastępczych lub przesadzenia tego drzewa lub krzewu. Zgodnie zaś z ust. 4 tego przepisu organ, wydając zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu uzależnione od wykonania nasadzeń zastępczych, bierze pod uwagę w szczególności dostępność miejsc do nasadzeń zastępczych oraz następujące cechy usuwanego drzewa lub krzewu:1) wartość przyrodniczą, w tym rozmiar drzewa lub powierzchnię krzewów oraz funkcje, jakie pełnią w ekosystemie; 2) wartość kulturową; 3) walory krajobrazowe; 4) lokalizację. Przepis art. 83 u.o.p. nie określa wprost przesłanek wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu. Tym samym udzielenie bądź odmowa udzielenia zezwolenia odbywa się w ramach uznania administracyjnego. Uznaniowy charakter decyzji w sprawie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu nie zezwala jednak organowi na całkowitą i niekontrolowaną swobodę w rozstrzyganiu sprawy. W orzecznictwie wskazuje się, że organ jest szczególnie związany zasadami ogólnymi unormowanymi w rozdziale 2 k.p.a. (zasady ogólne). Organ powinien zatem podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy. Organ zobowiązany jest zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania oraz stworzyć stronie warunki do wypowiedzenia się, jeszcze przed wydaniem decyzji, co do zebranego materiału dowodowego (art. 10 § 1 k.p.a.), jak również wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Decyzję wydawaną w ramach uznania administracyjnego musi poprzedzić wszechstronna ocena okoliczności istniejących w danej (konkretnej sprawie), dokonana na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego uprawniającej do przyjęcia prawidłowych ustaleń i załatwienia sprawy w sposób wymagany w k.p.a., w tym z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (por. wyrok NSA z 28 lutego 2023 r., III OSK 6980/21, opubl. w CBOSA). Decyzja wydana w warunkach uznania administracyjnego nie może być więc decyzją dowolną. Organ winien wykazać, że w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Odnosząc powyższe uwagi natury ogólnej do okoliczności sprawy należy wskazać, że skarżący we wniosku o wydanie zezwolenia na usuniecie drzew i krzewów podał, iż wskazane do wycinki drzewa zagrażają bezpieczeństwu w ruchu drogowym. W załączonym do wniosku Operacie dendrologicznym dodatkowo wskazano, że do usunięcia zakwalifikowano drzewa zamierające, nie rokujące szans na przeżycie, z licznymi suchymi konarami - chore, pochylone na jezdnię nie nadające się do pielęgnacji, zasłaniające widoczność na jezdni, zasłaniające widoczność na skrzyżowaniach i zjazdach, ograniczające widoczność znaków drogowych. Większość drzew wymaga usunięcia z uwagi na niekorzystne parametry drogi krajowej: wąski pas drogi, drzewa zlokalizowane blisko pasa jezdni lub nad tym pasem- korony drzew w skrajni drogi. W toku postępowania przed organem I instancji Stowarzyszenie biorące udział w postępowaniu na prawach strony, wniosło zastrzeżenia do Operatu dendrologicznego oraz zakwestionowało położenie i stan określonych drzew, załączając ich fotografię. Należy podzielić stanowisko Kolegium, że organ I instancji nie dokonał weryfikacji zarzutów Stowarzyszenia, opierając swoje stanowisko jedynie na wyjaśnieniach złożonych w tym zakresie przez wnioskodawcę. Ponadto nie odniósł się do nich w swojej decyzji. W aktach sprawy, wbrew stanowisku skarżącego brak jest jakiejkolwiek dokumentacji fotograficznej, poza przedstawioną przez Stowarzyszenie, która pozwoliłaby na poczynienie ustaleń, a także zweryfikowanie twierdzeń oby stron postępowania. Należy stwierdzić, że ustaleń i zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego na okoliczność położenia i stanu poszczególnych drzew zakwalifikowanych do usunięcia zabrakło w postępowaniu przed organem I instancji, co stanowi istotną wadę postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w pierwszej instancji, uzasadniającą wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Co prawda w aktach sprawy znajduje się protokół oględzin z dnia 25 listopada 2024 r., ale jego treść nie pozwala na zweryfikowanie zasadności wycinki drzew, co do których stanu zostały złożone przez Stowarzyszenie zastrzeżenia. Zdaniem Sądu Kolegium prawidłowo uznało, że organ pierwszej instancji, zaniechał dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia kwestii podnoszonych przez Stowarzyszenie. Rolą organu prowadzącego postępowanie w I instancji była ocena zasadności usunięcia każdego z zawnioskowanych drzew. Sąd nie ma wątpliwości, że zachowanie bezpieczeństwa użytkowników ruchu drogowego leży w interesie publicznym, jednakże na gruncie rozpoznawanej sprawy nie dokonano należytych ustaleń, o których mowa w treści wniosku. Jak zasadnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 1 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1603/22 podmioty odpowiedzialne za zarządzanie drogami jak i ochronę środowiska każdorazowo powinny podejmować wszelkie możliwe czynności, które zapewnią bezpieczeństwo na drogach, przy zachowaniu przydrożnych zadrzewień i dlatego usunięcie drzewa - jako rozwiązanie najdalej idące i nieodwracalne, powinno być stosowane w ostateczności, a w szczególności dotyczyć drzew obumarłych, wiatrołomów lub posiadających wady budowy istotne dla statyki. W ocenie Sądu wydanie kwestionowanej decyzji nastąpiło zgodnie z regułami orzekania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i nie narusza prawa, gdyż to organ pierwszej instancji ma obowiązek dokładnie wyjaśnić wszystkie istotne okoliczności sprawy mające znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a.). Wzgląd na zasadę dwuinstancyjności postępowania wykluczał przyjęcie, że brakujące wyjaśnienia i ustalenia mogły zostać dokonane po raz pierwszy w postępowaniu odwoławczym, skoro ich wynik będzie miał znaczenie dla kształtu i treści wydanego rozstrzygnięcia. Należy wskazać, że treść decyzji organu pierwszej instancji nie wskazuje, aby organ ten wszechstronnie rozpoznał sprawę i zgromadził materiał dowodowy uzasadniający wydanie rozstrzygnięcia. W sytuacji, kiedy w toku postępowania podnoszono, że część drzew rośnie w znacznej odległości od jezdni, co minimalizuje zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, bądź na drzewie wbrew ustaleniom znajduje się gniazdo, a także, że inny jest gatunek drzew zawnioskowanych do usunięcia, okoliczności te powinny być ustalone i zweryfikowane przez organ I instancji. Organ prowadzący postępowanie nie może poprzestać wyłącznie na oświadczeniach strony, bez ich dogłębnej weryfikacji. Powinien podjąć czynności i zgromadzić materiał dowodowy niebudzący wątpliwości, a następnie w całokształcie go ocenić. Skoro jednak dotyczy on kluczowych w sprawie okoliczności - ich ustalenie nie może się odbyć po raz pierwszy na etapie odwoławczym, gdyż odebrałoby to stronie możliwość wniesienia odwołania. Wedle Sądu konieczność dokonania ustaleń we wskazanym powyżej zakresie wpływa na ogólną ocenę co do zasadności wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej. Tylko w takim przypadku stronom zostanie zapewnione prawo do oceny sprawy przez dwie instancje, a więc nie dojdzie do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP). Nie zasługiwała natomiast w ocenie Sądu Argumentacja Kolegium do co wykazania uprawnień osoby sporządzającej Operat dendrologiczny. Mając zatem na uwadze, że wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, brak było możliwości skorzystania przez Kolegium z dyspozycji art. 136 k.p.a., gdyż dokonanie wymaganych ustaleń co do kluczowych okoliczności sprawy w postępowaniu odwoławczym stanowiłoby w takiej sytuacji naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Na koniec jeszcze raz zaznaczyć należy, że Sąd uprawniony był jedynie do skontrolowania, czy decyzja organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Z tego powodu tylko pod tym kątem i na potrzeby oceny zasadności zastosowania tej regulacji Sąd odwołał się do przepisów prawa materialnego. Sąd nie badał natomiast, czy w sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające wydanie decyzji objętej wnioskiem skarżącego. W konsekwencji, w okolicznościach niniejszej sprawy – należy uznać, iż wydanie przez Kolegium decyzji kasatoryjnej było prawnie uzasadnione i prawidłowe oraz nie stanowi o naruszeniu art. 138 § 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.