II SA/Lu 210/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] [...]., nr [...] na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych przez W. P. przy budynku stodoły, posadowionej na działce nr ewid.[...] położonej w T. Z.. W odwołaniu od powyższej decyzji J. P. podniósł, że ściana murowana przedmiotowej stodoły od strony działki nr ewid.[...], której wykonanie nakazał PINB w B. decyzją z dnia [...] [...]. znak: [...] nie precyzując, że ma to być ściana oddzielenia pożarowego, nie spełnia wymogów takiej ściany, bowiem została wymurowana z cegły silikatowej o grubości 0,12 m. Bramy przejazdowe w spornej stodole, wykonane z desek, są samowolą budowlaną i stwarzają zagrożenie bezpieczeństwa pożarowego. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] [...] r., nr [...] po rozpatrzeniu powyższego odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że prowadząc postępowanie wyjaśniające organ I instancji przeprowadził w dniu [...] listopada 2014r., przy udziale stron postępowania, oględziny, w trakcie których stwierdził, że na działce nr ewid.[...] położonej w T. Z. posadowiony jest budynek stodoły o konstrukcji ze słupów murowanych i wypełnieniu trzech ścian deskami i o czwartej ścianie, tj. od strony działki nr ewid.[...], murowanej. Omawiany budynek o wymiarach 9,50 x 15,00 m posiada dach dwuspadowy z kalenicą usytuowaną prostopadle do działki nr ewid.[...], kryty blachą trapezową, którego krawędź od strony działki nr ewid.[...] wysunięta jest na ok. 33,50 cm poza lico ściany. Krokwie przy orynnowanych okapach wydłużone są o 20/30 cm. Sporna stodoła jest usytuowana w odległości 3,45 m od budynku stodoły posadowionej na sąsiedniej działce nr ewid.[...] oraz w linii ogrodzeń międzysąsiedzkich. W. P., właściciel wraz z żoną J. P. działki nr ewid.[...] oraz przedmiotowej stodoły, oświadczył do ww. protokołu oględzin, że roboty budowlane przy przedmiotowym obiekcie budowlanym zostały wykonane na przełomie września i października tego roku i polegały na wymianie pokrycia dachu z eternitu na blachę, częściowym dodaniem łat oraz wydłużeniu krokwi po obu stronach stodoły, zaś od strony działki nr ewid.[...] nie była wydłużana ani skracana krawędź dachu, wymieniono jedynie pokrycie. Ponadto oświadczył, iż ze względu na stan techniczny wymienione zostały przejazdowe drzwi stodoły, a roboty budowlane przy omawianym obiekcie wykonane zostały na podstawie zgłoszenia (pismo z dnia [...] listopada 2013r., znak: [...]), oraz dołączył do protokołu fotografie stodoły z okresu przed wykonaniem robót budowlanych. Natomiast uczestniczący w oględzinach J. P., właściciel działki nr ewid.[...], do protokołu z tej czynności oświadczył, że remont stodoły trwał od [...] września 2014r do [...] października 2014r, a w jego trakcie wykonano jego nowe pokrycie, wysunięte od strony działki nr ewid.[...] poza ścianę oddzielenia pożarowego o 33,50 cm, za którą posadowiona jest krokiew i podbitka, zaś wykonane nowe bramy przejazdowe nie są zabezpieczone wypustami 30 cm. Wskazał również, że to wszystko jest niezgodne z decyzją i obowiązującym prawem budowlanym, jednak nie sprecyzował konkretnych żądań. W trakcie postępowania wyjaśniającego organ I instancji stwierdził, iż sporny budynek stodoły nie stanowi samowoli budowlanej, bo został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] grudnia 1982r., znak: [...] wydanej przez Naczelnika Gminy Z.. Zamiar wykonania przez W. P. robót budowlanych, polegających na zmianie pokrycia dachu na stodole z eternitu na blachę oraz przedłużeniu krokwi na stodole po obu stronach o 50 cm, zgłoszony został w dniu [...] listopada 2013r. Staroście B., który pismem z dnia [...] listopada 2013r., znak: [...] poinformował inwestora, że nie wnosi sprzeciwu do wykonania planowanych robót budowlanych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. ustalił również, że prowadził postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowej stodoły, które zakończyło się decyzją z dnia [...] [...]., znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją L. WINB z dnia [...] marca 2010r., znak: [...] stwierdzającą wykonanie przez J. i W. P. w budynku stodoły ściany z materiałów niepalnych od strony granicy działki nr ewid.[...] Kwestia zaś wymiany drewnianych wrót przejazdowych stodoły na nowe, podnoszona przez J. P., nie stanowi robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, a więc nie podlega rygorom ustawy - Prawo budowlane, stąd to zagadnienie nie było przedmiotem rozpoznania PINB w B.. Mając powyższe na uwadze organ I instancji nie kwestionował jakości wykonanych robót budowlanych oraz ich zgodności z dokonanym Staroście B. zgłoszeniem, przyjętym bez sprzeciwu pismem z dnia [...] listopada 2013r. i wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2014r. umorzył postępowanie administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w sprawie robót budowlanych wykonanych przy budynku stodoły zlokalizowanej na działce nr ewid.[...] położonej w T. Z.. W ocenie organu postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. W rozpoznawanej sprawie roboty budowlane prowadzone na przełomie września i października 2014 roku przy ww. budynku stodoły, zostały wykonane zgodnie ze zgłoszeniem dokonanym w dniu [...] listopada 2013r. i przyjętym bez sprzeciwu przez Starostę B.. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, iż organ I instancji prowadził postępowanie zgodnie z K.p.a. Wskazał także, że zarzuty odwołującego się dotyczące innych niż sporna stodoła obiektów budowlanych, zlokalizowanych na działce nr ewid.[...] oraz dotyczące postępowań administracyjnych, prowadzonych w sprawach tych obiektów a zakończonych ostatecznymi decyzjami, pozostają bez wpływu na niniejsze rozstrzygniecie. J. P. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 84a ust. 1 pkt 1, art. 36 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Ponadto wskazał, że ww. decyzja została wydana niezgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, a także narusza zasady postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nieuwzględnieniu dowodów istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Podniósł, że powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że - jego zdaniem - roboty wykonane przez inwestorów nie stanowiły remontu wymagającego zgłoszenia, ale były to roboty budowlane, które wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. W szczególności wskazał, że ze znajdujących się w aktach zdjęć wynika, że ściany boczne zostały podwyższone i nie posiadały fundamentów. Okoliczności te są istotne i wskazują, że nastąpiła zmiana konstrukcji i gabarytów budynku. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.). Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym jest decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] [...] r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego robót budowlanych wykonanych przez inwestora W. P. przy budynku stodoły położonej na działce nr ewid.[...] w T. Z.. Omawiany budynek stodoły został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 1982 r. znak: [...] - 75/82 wydanej przez Naczelnika Gminy Z.. Dokonano także zgłoszenia z dnia [...] listopada 2013 r. na wykonanie robót budowlanych przez inwestora W. P. polegające na zamianie pokrycia dachowego z eternitu na blachę wraz z przedłużeniem krokwi o 0,50 m o budynku stodoły posadowionej na działce nr ewid.[...] położonej w T. Z., od którego nie zgłoszono sprzeciwu (kopia zgłoszenia k. 7 akt admin i pismo Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 roku, znak: [...]). W niniejszej sprawie z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, w szczególności z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2014 r. i z dokumentacji fotograficznej (k. 36 akt admin.) wynika, że na działce nr ewid.[...] położonej w T. Z. posadowiony jest budynek stodoły o wymiarach 9,50 m x 15,00 m, o konstrukcji ze słupów murowanych. Wypełnienie trzech ścian wykonane jest z desek, natomiast ściana od strony działki nr ewid.[...] wykonana jest jako murowana. Budynek posiada dach dwuspadowy z kalenicą usytuowaną prostopadle do działki nr ewid.[...], kryty blachą trapezową. Krawędź dachu od strony działki nr ewid.[...] wysunięta jest na około 33,50 cm poza lico ściany. Krokwie przy okapach wydłużone o 20 - 30 cm. Okapy orynnowane. Stodoła usytuowana jest w odległości 3,45 m od budynku stodoły posadowionej na działce nr ewid.[...] oraz w linii ogrodzeń międzysąsiedzkich. Powyższe ustalenia były kwestionowane przez skarżącego. W ocenie sąsiada roboty budowlane będące przedmiotem postępowania zrealizowane przy budynku stodoły wykonane zostały niezgodnie z decyzją i obowiązującym prawem budowlanym. Jednak należy zauważyć, że skarżący nie wskazał innych w tym zakresie ustaleń, a jedynie ogólnie zarzucał naruszenie przepisów techniczno– budowlanych nie powołując się na konkretne uregulowania. W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy w niniejszej sprawie, a także na podstawie ustaleń dokonanych w sprawie PINB. [...] dotyczącej stwierdzenia wykonania obowiązku nakazania J. i W. małż. P. w budynku stodoły wykonać ścianę z materiałów niepalnych od strony granicy działki nr ewid.[...], organ stwierdził, że inwestor na przełomie września i października 2014 r. wykonał roboty budowlane polegające na zmianie pokrycia dachu na budynku stodoły wraz z przedłużeniem krokwi od strony okapów, nie dokonując wydłużenia dachu stodoły od strony działki [...], w oparciu o ww. zgłoszenie. Poza tym w uzasadnieniu Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. dotyczącej wykonania ww. obowiązku wykonani ściany z materiałów niepalnych, organ stwierdził, że wykonano ją z cegły silikatowej, która zgodnie z obowiązującymi normami jest materiałem niepalnym, co udokumentował protokołem z oględzin z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz dokumentacją fotograficzną przedmiotowego budynku (k. 28 akt admin.). W tak ustalonym stanie faktycznym mając na uwadze art. 28, 29 ust. 2 pkt 1 i 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz.1409 ze zm.) należało stwierdzić, że wykonywanie robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachu budynku stodoły wymagało uprzedniego dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót przed rozpoczęciem robót, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce, bo roboty takie zostały wykonane na podstawie zgłoszenia. Niezależnie jednak od powyższego, każdy obiekt budowlany musi spełniać warunki określone w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednym z wymogów wskazanych w treści tego przepisu jest konieczność budowania obiektu budowlanego w sposób określony w przepisach, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., 1422 ze zm.). Z akt sprawy wynika, że organy nadzoru budowlanego nie zakwestionowały jakości wykonanych robót budowlanych oraz ich zgodności z dokonanym Staroście B. zgłoszeniem z dnia [...] listopada 2013 r. Wobec tego należy uznać, że zarzuty skargi w tym zakresie są niezasadne i niepoparte żadnymi dowodami. Wskazać jednak należy, że zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy stanowią inaczej. W myśl § 2 tego przepisu decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Odnosząc się do pierwszej części przepisu, trzeba przyznać, że jest to władcze, jednostronne oświadczenie woli tego organu, oparte na przepisach prawa administracyjnego i określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata. Inny sposób zakończenia sprawy w danej instancji, to m.in umorzenie postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga a contario sprawy co do istoty, jest więc orzeczeniem formalnym kończącym sprawę bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia i jest wyjątkiem, który należy traktować jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Podstawą prawną umorzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie był art. 105 § 1 k.p.a. W myśl art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Na gruncie prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów. Aby organy mogły zasadnie wydać rozstrzygnięcie umarzające prowadzone dotychczas postępowanie administracyjne to obowiązane są kierować się zasadami procedury administracyjnej, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięcie tej zasady przewiduje art. 77 § 1 k.p.a. nakładający na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oznacza to niewątpliwie, iż organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jako warunku koniecznego do przekonującego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia. W ocenie składu orzekającego nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w kontrolowanym postępowaniu przez orzekające w sprawie organy, by na podstawie tak zgromadzonego materiału sprawa mogła być zakończona umorzeniem postępowania. Nie można bowiem przyjąć, że zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 105 k.p.a., bowiem postępowanie zostało wszczęte na żądanie osoby mającej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a ponadto rozstrzygnięcie tej sprawy, co do jej istoty przez wydanie decyzji administracyjnej (pozytywnej bądź negatywnej) miało oparcie w materialnych przepisach prawa budowlanego i leżało we właściwości organu. Należy podkreślić, iż jeśli podmiot uprawniony do żądania zweryfikowania prawidłowości wykonanych robót przy budynku stodoły ma interes prawny w żądaniu rozstrzygnięcia sprawy, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania. Nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania fakt, iż określone żądanie nie może być uwzględnione. Taki bowiem wniosek jako niezasadny merytorycznie podlega negatywnemu rozpoznaniu poprzez np. odmowę wykonania określonych robót. Mając powyższe na uwadze należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia [...] r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze powyżej poczynione uwagi i podejmie stosowne rozstrzygnięcie.