II SA/Lu 211/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 czerwca 2011 r. sprawy ze skarg W. B., Z. S., J. S. i M. van H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. B. kwotę 500 (pięćset) złotych oraz na rzecz skarżących Z. S., J. S. oraz M. van H. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 21 września 2009 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego oraz przesłanym do wiadomości m.in. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Zarząd Dzielnicy S. zwrócił się o sprawdzenie, czy budynek gastronomiczny – oranżeria, znajdujący się przy restauracji "R.", położonej w L. przy Alei W. 51, wzniesiony został legalnie. W odpowiedzi na pismo decyzją z dnia 24 maja 2010 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków nakazał I. S., M. S., J. S. i Z. S. współwłaścicielkom zabytkowej willi położonej przy Alei W. 51 w L. przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu poprzez rozebranie wspomnianego budynku gastronomicznego i uporządkowanie terenu inwestycji ( wykonanie trawników ) do dnia 30 czerwca 2010r. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że wskazana w decyzji nieruchomość wraz z otaczającym ją drzewostanem w granicach działek nr 500 i 511 jest zarejestrowana w rejestrze zabytków pod nr A/957 i podlega prawnej ochronie konserwatorskiej. W trakcie prowadzonego przez organ postępowania stwierdzono, że w roku 2008, w zachodniej części działki nr 511, stanowiącej ogród, będący integralną częścią zespołu willowego, wzniesiono budynek gastronomiczny wraz z zapleczem technologicznym. Obiekt posiada wymiary 20m x 7,5 m i jest na trwałe związany z gruntem. W ocenie Konserwatora Zabytków obiekt ten, ze względu na jego formę, lokalizację i użyte materiały, stanowi element niepożądany, negatywnie oddziałujący na willę oraz dekomponujący układ architektoniczno – przestrzenny, a ponadto wykonany został samowolnie, bez pozwolenia konserwatorskiego oraz organu nadzoru budowlanego. Od decyzji nie wniesiono odwołań, natomiast decyzją z dnia [...] rozbiórkę przedmiotowego budynku nakazał również Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, tym razem kierując ją do "L.’’ R. L. - Restauracja "R.". Także ten organ podniósł, że na działce nr 511 położonej przy Al. W. 51, stanowiącej współwłasność M., J. i Z. S. zrealizowany został jednokondygnacyjny budynek gastronomiczny. Działka ta dzierżawiona jest przez E. L., prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą "M. Z. nad W.’’, a najemcą terenu i położonych na nim obiektów jest "L.’’ – R. L. - Restauracja "R.". Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 24 października 2009 r. oraz 17 grudnia 2009 r. stwierdzono, że najemca w latach 2008 – 2009 bez pozwolenia na budowę wzniósł pawilon gastronomiczny o wymiarach około 10,00 m x 20,00 m i wysokości 2,50 m x 3,00 m na fundamencie betonowym i konstrukcji stalowej ze ścianami przeszklonymi i zadaszeniem z brezentu. Zdaniem organu działanie to stanowi samowolę budowlaną, podlegającą sankcjom określonym w art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Wprawdzie nowelizacja ustawy Prawo budowlane, wprowadzona ustawą z dnia 27 marca 2003 dopuszcza odstąpienie od nakazu bezwzględnej rozbiórki i legalizacji popełnionej samowoli budowlanej na podstawie przepisów obowiązujących od dnia 11 lipca 2003 r., ale muszą być spełnione warunki ściśle określone w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Budowa obiektu musi być zatem zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 48 ust. 2 pkt 1) oraz nie może naruszać przepisów, w tym techniczno – budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 pkt 2). Organ podkreślił, że w tym przypadku nie jest możliwa legalizacja budynku, skoro w decyzji z dnia 24 maja 2010 r. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków również nakazano jego rozbiórkę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], uchylił decyzję organu nadzoru budowlanego I instancji i umorzył toczące się przed nim postępowanie. Uzasadniając to rozstrzygnięcie podniesiono, że w sprawie funkcjonuje w obrocie prawnym ostateczna decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nakazująca rozbiórkę wspomnianego obiektu budowlanego. Ponadto organ ten wszczął już postępowanie egzekucyjne, celem przymuszenia wykonania obowiązku wynikającego z tej decyzji. Zasadą powszechnie obowiązującą w polskim systemie prawnym jest, że w jednej sprawie, czy to administracyjnej, egzekucyjnej czy cywilnej bądź karnej można prowadzić tylko jedno postępowanie. W sytuacji zaś, gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja nakazującą rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, brak jest podstaw do prowadzenia postępowania i orzekania w tym zakresie przez organ nadzoru budowlanego. Skargę na powyższą decyzję WINB wnieśli W. B. oraz Z. S., J. S. i M. van H., działające przez pełnomocnika I. S. W. B. zarzucił organowi odwoławczemu, że wydając decyzję naruszył art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie, art. 105 § 1 i 2 kpa poprzez umorzenie postępowania, pomimo braku jego bezprzedmiotowości oraz art. 7 kpa poprzez uchylenie się od merytorycznego rozpoznania sprawy. Z tych powodów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor dowodził, że postępowanie przed organem nadzoru budowlanego I instancji nie było bezprzedmiotowe wskazując na to, iż postępowanie toczące się przed Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków i przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego to dwa różne postępowania, gdyż w istocie ich przedmiot jest odmienny. Zwrócił przy tym uwagę na to, że postępowanie toczące się przed tymi organami toczą się w oparciu o odmienne przepisy prawa, a tym samym badaniu podlegają odmienne przesłanki. Z. S., J. S. i M. van H. podniosły natomiast, że najemcy nieruchomości, E. i R. L., samowolnie rozporządzili nieruchomością, a sam pawilon postawili bez ich zgody. Stwierdziły, że najemcy nie wywiązują się z obowiązku płacenia czynszu i nie dbają o nieruchomość, pozostającą pod opieką Konserwatora Zabytków. Ich zdaniem decyzja wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego była wcześniejsza, niż decyzja Konserwatora Zabytków. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na podstawie art.111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ) Sąd postanowił połączyć obie sprawy w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W myśl art. 105 § 1 kpa., który będzie miał zastosowanie na mocy art. 140 kpa (por. tezę 1 wyroku NSA z dnia 9 stycznia 1985 r., sygn. akt III SA 1105/84 – Legalis oraz wyrok NSA z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1058/07 – Lex nr 508475) przesłanką umorzenia postępowania administracyjnego jest jego bezprzedmiotowość. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, według którego bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Umorzenie postępowania administracyjnego stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie, bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania wiąże się z przedmiotem postępowania administracyjnego, którym jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa, czyli wynikająca z przepisów prawa materialnego kompetencja organu administracji publicznej do wydania w indywidualnej sprawie decyzji administracyjnej. Przepisy prawa materialnego upoważniają organ administracji publicznej do wydania decyzji w określonych hipotezą normy prawnej okolicznościach faktycznych, na które składają się elementy przedmiotowe i podmiotowe. Art. 105 § 1 kpa ma zatem zastosowanie w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania (por. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z 9 listopada 1995 r., III ARN 50/95, OSNAPiUS z 1996 r., nr 11, poz. 150, por. tezę 1 wyroku NSA z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2042/06 – Lex nr 394025 oraz wyrok NSA z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1393/09 – Lex nr 611777). Przy tak rozumianym pojęciu bezprzedmiotowości postępowania argumentacja organu odwoławczego nie zasługuje na aprobatę. W sprawie nie budzi wątpliwości, że budowa pawilonu była prowadzona bez stosownego pozwolenia, a więc w warunkach samowoli budowlanej. Stosownie do unormowania art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2 tego przepisu, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na mocy tego przepisu organ administracji publicznej uzyskuje kompetencję do rozstrzygania o przesłankach nakazania rozbiórki obiektu samowolnie wybudowanego (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 650/09 – Lex nr 597753). Okoliczności faktyczne ujęte w hipotezie wspomnianego art. 48 ust. 1 ustawy, z wystąpieniem których wiąże się możliwość nakazania rozbiórki, polegają na wybudowaniu bądź budowie obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Kompetencja organu nadzoru budowlanego do rozstrzygania o przesłankach nakazania rozbiórki może więc być urzeczywistniona wówczas, gdy stwierdzi on, że wybudowano bądź buduje się obiekt budowany bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika, że pawilon gastronomiczny wzniesiony został bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę oraz, iż w dniu wydania tak zaskarżonej decyzji jak i decyzji nią uchylonej nadal nie został rozebrany, to istniały zarówno przesłanki prawne, przepis administracyjnego prawa materialnego – art. 48 prawa budowlanego, jak i wynikające z hipotezy tego przepisu przesłanki faktyczne do nakazania jego rozbiórki. Rację mają skarżący dowodząc, że dla rozstrzygnięcia sprawy przez organ nadzoru budowlanego bez znaczenia pozostaje decyzja wydana przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Nie można bowiem dowodzić tożsamości spraw rozstrzyganych przez różne organy administracji publicznej. Wynika to z ich różnej właściwości rzeczowej, odmiennych przesłanek rozstrzygnięcia, a tym samym z różnych przepisów administracyjnego prawa materialnego stosowanych w postępowaniu przez oba organy administracji. Ponadto, jak wynika z decyzji konserwatora zabytków i decyzji organu nadzoru budowlanego I instancji, różni byli także ich adresaci. Zarówno od strony przedmiotowej jak i podmiotowej na gruncie prawa administracyjnego są to dwie różne sprawy. Nie można więc podzielić stanowiska organu odwoławczego, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] była drugą decyzją wydaną w tej samej sprawie, a tym samym, iż postępowanie poprzedzające tę decyzję było bezprzedmiotowe. W tej sytuacji organ odwoławczy był zobowiązany do merytorycznego rozpoznania odwołania. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) należało uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 powołanej ustawy.