II SA/Lu 211/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy WSA Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2021 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Wojewody z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody na rzecz J. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Lu [...] Uzasadnienie Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez J. M. odwołania od decyzji Prezydenta Miasta B. P. z dnia [...] r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi powiatowej nr [...] ul. [...] i drogi powiatowej nr [...] Aleja [...] w B. P. obejmującej: jezdnię, chodniki i perony autobusowe, ścieżkę rowerową, ciąg pieszo-rowerowy, zjazdy, opaski, pobocza z kruszywa, kanalizację deszczową, kanał technologiczny, oprawy oświetleniowe LED 56W. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 129 § 2 Kpa odwołanie wnosi strona postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Z kolei art. 49 Kpa stanowi, że strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli dopuszcza to przepis szczególny. W tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Przepisem szczególnym stanowiącym podstawę zastosowania w przedmiotowej sprawie tego trybu zawiadamiania stron jest art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, zgodnie z którym starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręcza decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamia o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyła zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Organ podkreślił, że z opisanym wyżej publicznym ogłaszaniem faktu wydania decyzji wiąże się najistotniejszy skutek prawno - procesowy dla stron w postaci przyjęcia przez ustawodawcę domniemania prawnego, iż po upływie terminu czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia nastąpiło doręczenie decyzji wszystkim tym stronom, którym decyzja ta nie została przesłana na piśmie. Zatem dla wszystkich stron, którym decyzja ta nie jest przesłana na piśmie, termin czternastu dni do złożenia odwołania liczony jest od dnia domniemanego prawnie doręczenia decyzji, a więc po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia o wydaniu decyzji. Stosownie do art. 11f ust. 3 specustawy, Prezydent Miasta B. P. doręczył decyzję wnioskodawcy, oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń na tablicy ogłoszeń i w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta B. P. oraz prasie lokalnej. Potwierdzają to znajdujące się aktach sprawy obwieszczenie o wydaniu decyzji z adnotacją potwierdzającą wywieszenie w dniu [...] r., na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta B. P., obwieszczenie o wydaniu decyzji z adnotacją potwierdzającą wywieszenie na tablicy ogłoszeń Referatu Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta B. P. w dniu [...] r., wydruk z BIP Urzędu Miasta B. P. o zamieszczeniu w dniu [...] r. obwieszczenia o wydaniu decyzji i kopia strony prasy lokalnej - tygodnika P., wydanie z dnia 22 września 2020 r., z opublikowanym obwieszczeniem o wydaniu decyzji. Z powyższych dokumentów wynika, że najpóźniej obwieszczenie o wydaniu decyzji zamieszczone zostało w prasie lokalnej - w dniu 22 września 2020 r., a więc określony przepisem art. 49 K.p.a. termin jej skutecznego doręczenia wszystkim stronom miał miejsce w dniu 6 października 2020 r. Zatem termin do wniesienia odwołania dla stron postępowania innych niż inwestor, zgodnie przepisami ustawowymi, rozpoczyna się w dniu 7 października 2020 r., a kończy w dniu 20 października 2020 r. Wobec powyższych ustaleń należy uznać, że w związku z upływem terminu do wniesienia odwołania w dniu 20 października 2020 r., odwołanie złożone w dniu 16 listopada 2020 r., zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 kpa. Wraz z omawianym odwołaniem nie złożono wniosku o przywrócenie terminu zgodnie z art. 58 § 1 kpa. Wojewoda zauważył, że wobec wykazania naruszenia wymagań przepisu art. 128 § 2 kpa, w związku z art. 49 kpa należało, na podstawie przepisu art. 134 kpa, stwierdzić niedopuszczalność odwołania poprzez uchybienie terminu do jego wniesienia. Wobec powyższego w niniejszym postępowaniu nie badał istoty rozstrzygnięcia oraz nie weryfikował, czy wniosek pochodził od strony postępowania. W związku z powyższym organ postanowił jak w sentencji, pozostawiając odwołanie bez rozpatrzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. M. zarzuciła postanowieniu naruszenie przepisów postępowania: art 7 i 77 § 1 i 80 kpa, polegające na wybiórczej ocenie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności w zakresie doręczeń pism procesowych, a skutkujące przyjęciem, że skarżąca złożyła odwołanie z naruszeniem przepisów postępowania oraz naruszenie przepisu prawa procesowego, a to art. 129 § 2 kpa w zw. z art. 49 kpa polegające na uznaniu, że decyzja nr [...] Prezydenta Miasta B. P. z dnia [...] r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została doręczona skarżącej w dniu 2 listopada 2020r., a nie 20 października 2020 r, a tym samym błędne stwierdzenie, że skarżąca złożyła odwołanie z uchybieniem terminu. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżąca wyjaśniła, że art. 49 kpa nie stanowi samoistnej podstawy do zawiadamiania stron o decyzjach i innych czynnościach organów administracji w sposób wskazany w art. 49 § 1. Strony powinny być zatem powiadamiane w sposób określony w art. 39-48 kpa, chyba że z mocy przepisów szczególnych jest dopuszczalny lub nakazany sposób zawiadamiania odmienny od regulacji zawartej w przepisach omawianego rozdziału. Warunki dopuszczalności wykorzystania trybu zawiadamiania stron w trybie art. 49 § 1 kpa wynikają z przepisów szczególnych. Jeżeli w konkretnej sprawie było prawnie dopuszczalne powiadomienie stron w trybie art. 49 § 1 kpa, jednakże organ administracji powiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sposób określony w art. 39-48, nie uprzedzając przy tym, że dalsze zawiadomienia będą dokonywane w trybie art. 49 § 1, to organ powinien powiadomić stronę o poszczególnych czynnościach procesowych oraz o zakończeniu postępowania i wydaniu decyzji również w sposób określony w art. 39-48. Zaznaczyła, że o decyzji i treści decyzji zostałam zawiadomiona pismem z dnia 14 października 2020 r., doręczonym 2 listopada 2020 r.. Odwołanie zostało złożone w dniu 16 listopada 2020 r. , a więc w terminie. Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rację ma oczywiście Wojewoda dowodząc, że w niniejszej sprawie miał zastosowanie art. 49 § 1 i 2 kpa. Zgodnie z art. 49 § 1 kpa, jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Stosownie zaś do art. 49 § 2 kpa dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej. W orzecznictwie już wielokrotnie zwracano uwagę, że przepis art. 49 kpa wprowadza fikcję doręczenia, regulując możliwość zawiadamiania o decyzjach w drodze obwieszczeń lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli stanowi tak przepis szczególny. Tym samym w stosunku do wszystkich podmiotów, do których znajduje zastosowanie tryb doręczenia decyzji w drodze obwieszczenia obowiązuje data końcowa, którą przyjmuje się jako datę doręczenia decyzji, niezależnie od tego w jakim terminie rzeczywiście strony zawiadamiane na podstawie art. 49 kpa o decyzji się dowiedziały czy też się z decyzją zapoznały. Słusznie organ uznał również, że przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 49 § 1 kpa są w niniejszej sprawie przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1496 ), co skutkowało zastosowaniem jej art. 11d ust. 5, regulującego w sposób szczególny zawiadamianie stron o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz art. 11f ust. 3, stosownie do którego Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Art. 11f ust. 3 zdanie pierwsze specustawy drogowej ustawodawca wyraźnie rozróżnia dwie kategorie stron postępowania w sprawie realizacji inwestycji drogowej - wnioskodawcę oraz pozostałe strony i w odniesieniu do każdej z tych kategorii stron postępowania przyjmuje odmienny sposób realizacji doręczenia decyzji. W przypadku kategorii pierwszej, obejmującej wyłącznie wnioskodawcę, specustawa drogowa zakłada (nakazuje) doręczenie decyzji. Formą doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji przyjętą w art. 11f ust. 3 zdanie pierwsze specustawy drogowej w odniesieniu do kategorii określonej przez ustawodawcę mianem "pozostałych stron postępowania" jest obwieszczenie, a więc forma publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 kpa. Wspomniany art. 11f ust. 3 zdanie pierwsze specustawy drogowej w sposób kompletny wskazuje formy doręczeń, jakie znajdują zastosowanie przy wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Oznacza to, że skutek prawnoprocesowy w postaci przyjęcia wynikającego z art. 49 kpa domniemania, że po upływie terminu czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia nastąpiło doręczenie decyzji stronom, którym decyzja nie została doręczona na piśmie, znajduje zastosowanie względem wszystkich stron, z wyjątkiem wnioskodawcy, a zatem również względem dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych. Omawiany przepis art. 11f ust. 3 w zdaniu drugim reguluje kwestię wysłania zawiadomienia dotychczasowym właścicielom i użytkownikom wieczystym o wydaniu decyzji, jednakże w żaden sposób nie nadaje tejże czynności znaczenia równoważnego doręczeniu decyzji ( uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt II OPS 2/16 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administarcyjnych). Usprawiedliwienie dla zastosowania art. 49 § 1 kpa oznacza natomiast bezzasadność zarzutu skargi opierającego się na zaniechaniu powiadomienia o dokonywaniu powiadomień w tym trybie w sytuacji, gdy zdaniem skarżącej doręczenia decyzji dokonano na podstawie art. 39- 48 kpa.. Co więcej powyższy wywód skarżąca zdaje się opierać na treści art. 49a kpa, zgodnie z którym poza przypadkami, o których mowa w art. 49, organ może dokonywać zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej w formie, o której mowa w art. 49 § 1, jeżeli w postępowaniu bierze udział więcej niż dwadzieścia stron. Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, zawiadomienie jest w takim przypadku skuteczne wobec stron, które zostały na piśmie uprzedzone o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób. Do zawiadomienia stosuje się przepis art. 49 § 2. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lutego 2020r. ( II OSK [...] opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) tryb art. 49 § 1 kpa wyklucza zastosowania art. 49a kpa, który reguluje inne sytuacje. Skoro w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 49a kpa, organ nie miał obowiązku informowania skarżącej w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania o zamiarze zawiadamiania jej o dalszych czynnościach w sprawie w formie publicznego obwieszczenia. W niniejszej sprawie obwieszczenie o wydaniu decyzji Prezydenta Miasta B. P. zostało ogłoszone najpóźniej 22 września 2020 r., a więc, przewidziany w przepisie art. 49 § 2 kpa, czternastodniowy termin skutkujący doręczeniem upłynął w dniu 6 października 2020 r. Czternastodniowy termin na wniesienie odwołania upłynął zatem, jak trafnie zaznaczył Wojewoda, z dniem 20 października 2020 r. Odmienny pogląd skarżącej jakoby bieg terminu rozpoczął się dla niej z datą otrzymania decyzji na skutek jej wniosku o jej udostępnienie w drodze przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej tj. 2 listopada 2020r., nie ma żadnego uzasadnienia. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I-instancji z powodu nie doręczenia jej decyzji, liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Po jego upływie tj. po "uostatecznieniu" się decyzji, strona, której organ nie doręczył rozstrzygnięcia, może skutecznie bronić się tylko przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt.4 kpa (por. argumentację potwierdzającą powyższe stanowisko zawartą w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" B.Adamiak, J.Borkowski, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005, s. 581). Weryfikacja twierdzeń osoby, której organ nie doręczył decyzji, a która twierdzi, że jest stroną w sprawie, następuje zatem albo w postępowaniu zwykłym odwoławczym - gdy wniesie odwołanie w terminie przewidzianym do jego złożenia dla stron, które decyzję otrzymały albo w postępowaniu wznowieniowym - gdy terminu do wniesienia odwołania przewidzianego dla stron, które decyzję otrzymały, nie zachowa. Należy przy tym podkreślić, że rozstrzygnięcie o tym w jakim trybie należy rozpatrzeć żądanie obywatela i zweryfikować jego twierdzenia dotyczące jego prawa do udziału w postępowaniu jest obowiązkiem organu. Podmiot, któremu decyzji nie doręczono, nie ma możliwości ani równoczesnego korzystania z dwóch opisanych powyżej trybów, ani decydowania o tym, z którego z nich chce skorzystać. To organ musi ustalić czy "odwołanie" osoby, której decyzji nie doręczono, wpłynęło przed upływem terminu do wniesienia odwołania dla stron, którym decyzję doręczono (przed uzyskaniem przez decyzję przymiotu ostateczności), czy po tym terminie tj. po tym jak decyzja stała się ostateczna. W zależności od tego winien żądanie strony, niezależnie od tego jak nazwane (odwołanie, odwołanie z wnioskiem o przywrócenie terminu, wniosek o wznowienie itp.), rozpatrzyć przy zastosowaniu właściwych w danych okolicznościach przepisów postępowania. Problem w rozpoznawanej sprawie nie sprowadza się jednak wyłącznie do kwestii doręczenia przedmiotowej decyzji. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że rozpoznając odwołanie organ odwoławczy jest zobligowany do ustalenia, czy jest ono dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Wbrew temu co twierdzi organ z treści art. 134 kpa jasno wynika, że są to odrębne instytucje prawne, błędne jest zatem przekonanie o "niedopuszczalności odwołania poprzez uchybienie terminu do jego wniesienia". Jak podkreśla się zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w piśmiennictwie prawniczym, organ odwoławczy wydaje przewidziane w art.134 kpa postanowienie o niedopuszczalności odwołania w przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych dopuszczalności odwołania. Odwołanie może być zatem niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, takich jak brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Odwołanie może być niedopuszczalne również z przyczyn podmiotowych, tj. gdy zostało wniesione bądź przez osobę niemającą do tego legitymacji, np. przez osobę trzecią bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. W każdym jednak razie organ odwoławczy jest zobligowany ustalić przede wszystkim, czy odwołanie pochodzi od strony postępowania, prawo wniesienia środka odwoławczego przysługuje bowiem wyłącznie podmiotom, które były stronami postępowania administracyjnego prowadzonego w pierwszej instancji lub powinny być stronami tego postępowania. W uchwale 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999r. ( OPS 16/98 ONSA 1999 nr 4, poz. 119 ) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wniesienie środka odwoławczego przez osobę nie będącą stroną postępowania skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Jedynie w przypadku, kiedy brak przymiotu strony jest oczywisty uzasadnione jest wydanie postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych ( art. 134 kpa). W takim razie stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania byłoby wadliwe. Przekazując odwołanie organ I instancji wskazywał, że skarżąca nie jest strona postępowania zakończonego decyzją z dnia [...]. Wobec odmiennej argumentacji skarżącej Wojewoda winien był kwestię tę ustalić, w konsekwencji zaś zastosować odpowiednie rozstrzygnięcie. Warto wskazać , że w świetle art. 11d ust. 5, art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. b-c i lit. e-h oraz art. 11f ust. 3 specustawy drogowej stroną tego postępowania jest wnioskodawca inwestycji drogowej oraz dotychczasowi właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, które to nieruchomości lub ich części stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego aprobuje się jednak stanowisko, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, oprócz podmiotów uznawanych za strony z mocy szczególnych przepisów tej ustawy, przymiot strony mogą uzyskać również podmioty, które wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 kpa ( tak NSA w wyrokach z 9 maja 2019r. II OSK 373/19, 25 stycznia 2013 r., II OSK 2763/12 i 24 stycznia 2014 r., II OSK 2600/13 opubl. w CBOSA). Wniosek ten opiera się na treści art. art. 11c specustawy drogowej, który stanowi, że do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że właściciel działki znajdującej się w obszarze bezpośredniego oddziaływania inwestycji drogowej powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, czy inwestycja drogowa wpływa na jego sytuację prawną. Należy przyjąć, że jeżeli decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powoduje ograniczenia lub utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich przez ich właścicieli uregulowane w prawie materialnym (np. warunkach technicznych) to ci właściciele są stroną postępowania. W tym świetle stwierdzenie organu o braku weryfikacji, czy wniosek pochodził od strony postępowania nie mógł znaleźć akceptacji. Dopiero ustalenie tej kwestii pozwoli na zastosowanie odpowiedniego rozstrzygnięcia. Z tych powodów na podstawie art. 145 §1 pkt.1 lit.c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 2325 ) należało uchylić zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 wspomnianej ustawy. Obejmują one wpis od skargi w kwocie 100 zł.