II SA/Lu 212/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 maja 2010 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazów z zakresu ochrony przeciwpożarowej oddala skargę. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] maja 2009 r., wydaną po przeprowadzeniu czynności kontrolnych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. M. 40A w L., zobowiązał Prezydenta Miasta L. do: 1. przedstawienia dokumentacji potwierdzającej przeprowadzenie okresowej kontroli instalacji elektrycznej i piorunochronnej; 2. zapewnienia określonego przepisami prawa poziomu bezpieczeństwa drogi pożarowej do budynku, która spełniałaby wymagania przepisów ochrony przeciwpożarowej, tj. § 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. u. Nr 121, poz. 1139); 3. przeprowadzenia przeglądu technicznego oraz konserwacji hydrantów; 4. wyposażenia szafek hydrantów w wymagany sprzęt (odcinek węża z prądnicą); 5. usunięcia z dróg służących ewakuacji materiałów palnych; 6. oznakowania miejsc usytuowania wyłącznika prądu; 7. umożliwienia dostępu do wyłącznika prądu oraz; 8. zapewnienia określonej przepisami prawa wymaganej ilości wody do celów przeciwpożarowych. Jednocześnie Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej określił w decyzji terminy wykonania poszczególnych obowiązków. Jako podstawę prawną nałożonych obowiązków organ wskazał ustawę z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U z 2002 r. Nr 147, poz. 1229 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563) i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 121, poz. 1139). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż kontrolowany obiekt zaliczany jest do budynków kategorii zagrożenia ludzi ZL IV. Budynek ten posiada 5 kondygnacji i jest zaliczany do grupy budynków średniowysokich. Czynności kontrolno-rozpoznawcze przeprowadzone w budynku ujawniły szereg odstępstw od obowiązujących przepisów przeciwpożarowych, co wymagało nałożenia wymienionych w decyzji obowiązków. Od powyższej decyzji w zakresie punktów 2, 3 i 4 odwołała się Gmina L.. Odnośnie do obowiązku wskazanego w pkt 2 decyzji wskazała, iż jego wykonanie jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania. Ponadto dodała, iż budynek w obecnym kształcie został wykonany w oparciu o pozwolenie na budowę z 1997 r. obejmujące również ukształtowanie terenu, parkingów i ciągów pieszych. W ocenie odwołującej budynek ma zabezpieczony dojazd pojazdów straży pożarnej odpowiadający wymogom przepisów z daty adaptacji budynku. W stosunku zaś do pkt 3 i 4 decyzji odwołująca wskazała, iż powołane przez organ pierwszej instancji przepisy nie mają zastosowania do budynków wzniesionych przed dniem wejścia ich w życie, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Ponadto rozporządzenie, na które powołał się organ nie wymienia budynków mieszkalnych średniowysokich. Lubelski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy pkt 2 zaskarżonej decyzji, natomiast uchylił decyzję w części pkt 3 i 4. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż wskazany przez odwołującą brak możliwości wykonania drogi pożarowej, nie zwalnia strony z obowiązku przestrzegania przepisów przeciwpożarowych. Organ wskazał, iż zgodnie z rozporządzeniem MSWiA w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, droga pożarowa wymagana dla budynków ZL IV o wysokości ponad 4 kondygnacje powinna przebiegać wzdłuż dłuższego boku budynku, a w przypadku gdy szerokość budynku jest większa niż 60 m – z jego dwóch stron, przy czym bliższa krawędź drogi pożarowej powinna być oddalona od ściany budynku o 5-15 m, a pomiędzy tą drogą i ścianą budynku nie powinny występować stałe elementy zagospodarowania terenu o wysokości przekraczającej 3 m lub drzewa. Droga pożarowa powinna być zakończona placem manewrowym o wymiarach co najmniej 20 m x 20 m lub w inny sposób umożliwiać dojazd do obiektu budowlanego i powrót pojazdu bez cofania. Wymaganie to nie dotyczy końcowego odcinka drogi pożarowej o długości do 15 m. Najmniejszy promień zewnętrznego łuku drogi pożarowej powinien wynosić co najmniej 11. W obrębie miasta oraz na terenie działki, na której usytuowany jest obiekt budowlany, minimalna szerokość drogi pożarowej powinna wynosić 3,5 m, a jej dopuszczalny nacisk na oś powinien wynosić co najmniej 100 kN (kiloniutonów). Zdaniem organu przywołane przepisy dotyczą wszystkich budynków, zarówno nowoprojektowanych jak i już istniejących. Stan faktyczny sprawy wskazuje, iż droga pożarowa nie przebiega wzdłuż dłuższego boku budynku, a odległość budynku od placu parkingowego w postaci dojścia wynosi ok. 20,5 m. Ponadto właściciel budynku nie wskazał żadnego zamiennego sposobu spełnienia wymagań dotyczących drogi pożarowej. Odnośnie zaś do punktów 3 i 4 decyzji organu pierwszej instancji organ odwoławczy podniósł, iż zawarte w nich obowiązki zostały niezasadnie nałożone na stronę, a to z uwagi na fakt, iż zarówno z przepisów obowiązujących podczas adaptacji budynku, jak również z obecnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów nie wynika obowiązek wyposażenia budynków mieszkalnych zaliczonych do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV w instalację wodociągową przeciwpożarową. Zatem obowiązek wykonania instalacji wodociągowej przeciwpożarowej było ponadnormatywnym zabezpieczeniem nie wynikającym z przepisów przeciwpożarowych. Powyższa decyzja Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2009 r. - w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji nakazującą zapewnienie określonego przepisami prawa poziomu bezpieczeństwa drogi pożarowej do budynku, która spełniałaby wymagania przepisów ochrony przeciwpożarowej - stała się przedmiotem skargi Gminy L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżąca ponownie podniosła, iż spełnienie nałożonego obowiązku jest niemożliwe do wykonania ze względu na lokalne uwarunkowania jak również, że decyzją z dnia 16 lipca 1997 r. zostało udzielone pozwolenie na adaptację budynku noclegowni na mieszkania zastępcze, zatwierdzające projekt budowlany oraz projekt zagospodarowania terenu, zawierający ukształtowanie terenu, parkingów i ciągów pieszych. Nadto - zdaniem skarżącej - budynek ma zabezpieczony dojazd pojazdów straży pożarnej i tym samym spełnia wymóg nałożony przepisami art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Dojazd ten odpowiadał wymogom z daty adaptacji budynku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229 – tekst jednolity obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji) właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej. Nadzór nad przestrzeganiem tych obowiązków należy do zadań Państwowej Straży Pożarnej (art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.). Zgodnie z art. 11a ust. 1 tej ustawy w postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Państwowej Straży Pożarnej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym jest komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej. Organ ten, zgodnie z art. 23 ustawy zobowiązany jest do prowadzenia czynności kontrolno - rozpoznawczych, a w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest do nakazania - w drodze decyzji administracyjnej - usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie (art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy). Szczegółowe warunki i wymagania w zakresie ochrony przeciwpożarowej określają rozporządzenia wykonawcze wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 13 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej. Wymagania w zakresie dróg pożarowych w dacie wydania zaskarżonej decyzji regulowało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 121, poz. 1139), które utraciło moc z dniem z dniem 20 sierpnia 2009 r. Zgodnie z § 11 pkt 2 tego rozporządzenia do budynku należącego do grupy wysokości: średniowysokie, wysokie lub wysokościowe, zawierającego strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL III, ZL IV lub ZL V powinna być doprowadzona droga pożarowa o utwardzonej nawierzchni, umożliwiająca dojazd o każdej porze roku pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego. Stosownie natomiast do § 11 ust. 2 droga pożarowa powinna przebiegać wzdłuż dłuższego boku budynku, a w przypadku gdy szerokość budynku jest większa niż 60 m - z jego dwóch stron, przy czym bliższa krawędź drogi pożarowej powinna być oddalona od ściany budynku o 5-15 m, a pomiędzy tą drogą i ścianą budynku nie powinny występować stałe elementy zagospodarowania terenu o wysokości przekraczającej 3 m lub drzewa. Budynki powinny mieć połączenie z drogą pożarową, utwardzonym dojściem o szerokości minimalnej 1,5 m i długości nie większej niż 50 m, od tych wyjść ewakuacyjnych z obiektu budowlanego, poprzez które możliwy jest dostęp do każdej strefy pożarowej (§ 11 ust. 3). Wymagania te nie obowiązują, gdy spełnione są warunki określone w § 11 ust. 5 między innymi, gdy: 1) w budynku o więcej niż 3 kondygnacjach nadziemnych, na każdej kondygnacji powyżej trzeciej nadziemnej, do wysokości 25 m, każda klatka schodowa ma okno dla ekip ratowniczych, umożliwiające ich dostęp z zewnątrz przez otwór o dolnej krawędzi położonej nie wyżej niż 90 cm nad poziomem posadzki oraz o wysokości i szerokości odpowiednio co najmniej 110 cm i 60 cm, lub ma dojście do takiego okna poziomą drogą ewakuacyjną o długości nie większej niż 50 m; 2) droga pożarowa jest doprowadzona do budynku tak, że jej najbliższa krawędź jest oddalona o 5-10 m od rzutu pionowego na poziom terenu każdego z okien, o których mowa w pkt 1, a pomiędzy tą drogą i wymienionymi oknami nie występują stałe elementy zagospodarowania terenu o wysokości przekraczającej 3 m lub drzewa; 3) okno, o którym mowa w pkt 1, jest oznakowane od wewnątrz znakiem bezpieczeństwa "nie zastawiać", a z zewnątrz - znakiem bezpieczeństwa odpowiednim do sposobu, w jaki można uzyskać dostęp do wnętrza budynku, zgodnie z Polską Normą dotyczącą znaków bezpieczeństwa; Ponadto droga pożarowa powinna być zakończona placem manewrowym o wymiarach co najmniej 20 m x 20 m lub w inny sposób umożliwiać dojazd do obiektu budowlanego i powrót pojazdu bez cofania, a najmniejszy promień zewnętrznego łuku drogi pożarowej powinien wynosić co najmniej 11 m (§ 11 ust. 6 i 7). Dokonane w dniu 17 kwietnia 2009 r. w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji czynności kontrolno-rozpoznawcze w budynku położonego przy ul. M. 40A w L. wykazały, iż wymagania w zakresie dróg pożarowych określone przytoczonymi przepisami nie zostały spełnione. Z "Protokołu ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej" wynika, że droga pożarowa do tego budynku nie przebiega wzdłuż jego dłuższego boku, a odległość od budynku do placu parkingowego wynosi ok. 20,5 m. Tym samym obiekt nie spełnia wymagań określonych w § 11 ust. 2 rozporządzenia. Skarżąca nie kwestionuje ustaleń dokonanych przez organy wskazując jedynie, iż obiekt zaadaptowany został na budynek mieszkalny na podstawie pozwolenia na budowę i dopuszczony do użytkowania. W ocenie skarżącej oznacza to, iż obiekt spełnia wszystkie przewidziane prawem wymogi, w tym również dotyczące ochrony przeciwpożarowej obowiązujące w chwili adaptacji budynku. Skarżąca podnosi ponadto, że wykonanie nałożonego na nią obowiązku wymagałoby dużych nakładów finansowych i przeprojektowania sposobu zagospodarowania terenu otaczającego budynek. Twierdzeń tych nie można jednak uznać za uzasadnione. W szczególności podnieść należy, iż wykonanie adaptacji budynku w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę nie oznacza, iż budynek spełnił wymagania co do dróg pożarowych. Należy zauważyć, że obowiązek urządzenia drogi pożarowej o określonych parametrach, wzdłuż dłuższego boku budynku nakładały również obowiązujące w dacie adaptacji budynku przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 22 stycznia 1993 r. w sprawie szczegółowych zasad przeciwpożarowego zaopatrzenia wodnego, ratownictwa technicznego, chemicznego i ekologicznego oraz warunków, którym powinny odpowiadać drogi pożarowe (Dz. U Nr 8, poz. 42). Wymogi określone w przepisach § 11 ust. 2 - 7 tego rozporządzenia nie zostały spełnione. Dodatkowo podnieść należy, że brak w aktach sprawy dowodu uzgodnienia projektu zagospodarowania terenu dla adaptowanego budynku w części dotyczącej dróg pożarowych z organem właściwym w sprawach ochrony przeciwpożarowej. Bez znaczenia jest koszty dostosowania istniejącej drogi pożarowej do wymogów przewidzianych w obowiązujących przepisach. Jak słusznie podkreślił organ drugiej instancji, wymagania przepisów ochrony przeciwpożarowej dotyczą zarówno budynków nowoprojektowanych jak i już istniejących, a ponadto organ Państwowej Straży Pożarnej nie może zwolnić strony z obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów przeciwpożarowych. Wprawdzie zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań dotyczących drogi pożarowej do obiektu budowlanego jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania, dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych, które zapewnią niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu, jednak skarżąca nie przedstawiła żadnego projektu rozwiązań zamiennych. Prawidłowe było zatem wydanie decyzji nakładającej na skarżącą obowiązek zapewnienia określonego przepisami prawa poziomu bezpieczeństwa dotyczącego drogi pożarowej. Zauważyć należy, że nałożenie tego obowiązku nie wyklucza przedstawienia projektu rozwiązań zamiennych, które powinny być uzgodnione z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).