II SA/Lu 213/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Stażysta Paulina Gąsławska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2010 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje [...] I. J. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy), należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 124 w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), Starosta L. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej własność J. W., położonej w L., obręb [...] – D. W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o nr: [...] o pow. ... ha, [...] o pow. ... ha oraz część działki [...] o pow. ... ha, poprzez zezwolenie Gminie L. na założenie i przeprowadzenie na wskazanych działkach kolektorów kanalizacji sanitarnej i deszczowej. W sentencji decyzji organ ustalił, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polega na obowiązku udostępnienia wskazanych działek Gminie L. w celu założenia i przeprowadzenia przez nie kolektorów kanalizacji sanitarnej i deszczowej. Ponadto zobowiązał właściciela gruntu do udostępnienia wnioskodawcy nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii kolektorów kanalizacji sanitarnej i deszczowej. Jednocześnie organ wskazał, iż Gmina L. zobowiązana jest do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu kolektorów kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz do inwentaryzacji szkód powstałych w wyniku działań prowadzonych na podstawie niniejszego zezwolenia w formie protokolarnego ich opisu, dokonanego z udziałem rzeczoznawcy majątkowego i stron postępowania oraz przedłożenia w starostwie protokołu w terminie dwóch miesięcy od zakończenia prac na nieruchomości wraz z opinią rzeczoznawcy majątkowego określającą wartość poniesionych szkód - w przypadku, jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego okaże się niemożliwe albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty oraz wartość ewentualnego zmniejszenia wartości nieruchomości. Starosta wskazał ponadto, iż ustalenie odszkodowania za szkody i zmniejszenie wartości nieruchomości nastąpi w drodze decyzji, która zostanie wydana w terminie miesiąca od przedstawienia przez Gminę L. opinii rzeczoznawcy majątkowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż wystąpienie przez Gminę L. z wnioskiem o ograniczenie korzystania z przedmiotowej nieruchomości zostało poprzedzone przeprowadzeniem negocjacji z J. W., które nie doprowadziły do porozumienia i uzyskania zgody właściciela nieruchomości na usytuowanie kolektorów kanalizacji sanitarnej i deszczowej w obszarze wskazanych działek. Organ wskazał, iż skoro planowana inwestycja stanowi realizację celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a jej projektowana lokalizacja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta L. - część IV, zatwierdzonym Uchwałą nr 628/XXIX/2005 Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 17 marca 2005 r., wniosek Gminy L. w sprawie udzielenia zezwolenia na przeprowadzenie kolektorów kanalizacji sanitarnej i deszczowej przez działki stanowiące własność J. W. jest w jego ocenie uzasadniony. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., znak [...], wydaną na skutek odwołania J. W., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] listopada 2009 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi, że wywłaszczenie nieruchomości na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele publiczne, które nie mogą być zrealizowane w inny sposób, polega na pozbawieniu lub ograniczeniu w drodze decyzji praw rzeczowych przysługujących do nieruchomości, gdy prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Powołując się na treść art. 124 ust. 1 cytowanej ustawy, organ podniósł, iż w przedmiotowej sprawie ograniczenie sposobu korzystania z działek nr: [...] oraz z części działki nr [...] nastąpiło zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Lublina - część IV, zatwierdzonym Uchwałą Nr 628/XXXIX/2005 r. z dnia 17 marca 2005 r. Rady Miejskiej w Lublinie, ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 99, poz. 1923 z dnia 23 maja 2005 r. Organ wskazał, iż przebieg planowanej inwestycji przez działki J. W. został przewidziany w załączniku do planu zagospodarowania przestrzennego, którym jest ideogram uzbrojenia sieci, podkreślając, iż przebieg sieci kanalizacji jest możliwy jedynie zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego (pismo Wydziału Inwestycji Urzędu Miasta L. z dnia 22 stycznia 2010 r. znak IN.PI.II.l1.0717-2/10). Organ podkreślił, iż zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (działek nr: [...]), określa dokumentacja wykonana przez geodetę uprawnionego D. S., przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta L. pod nr 101.11-213/2009. Zdaniem organu, realizacja budowy kolektorów kanalizacji sanitarnej i deszczowej stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś ograniczenie prawa własności przedmiotowej nieruchomości stało się konieczne, ponieważ rokowania z właścicielem o dobrowolne jej udostępnienie nie przyniosły rezultatu, o czym świadczy zamieszczona w aktach sprawy dokumentacja z przebiegu rokowań. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ drugiej instancji wskazał, że po wykonaniu inwestycji na Gminie L., jako wnioskodawcy, będzie spoczywał obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, a gdyby było to niemożliwe lub wiązałoby się z dużymi kosztami, na rzecz strony zostanie ustalone odszkodowanie odpowiadające wartości poniesionej szkody. Jeśli natomiast realizacja planowanej inwestycji uniemożliwi korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym jej przeznaczeniem, właściciel będzie mógł wystąpić z wnioskiem o wykup tej nieruchomości przez starostę lub przez wnioskodawcę na rzecz Skarbu Państwa. Skargę na powyższą decyzję wniósł J. W., zarzucając: 1) obrazę procedury przez naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez jedynie powierzchowne zbadanie stanu faktycznego sprawy; 2) obrazę procedury przez naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnień zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy; 3) obrazę procedury przez naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez iluzoryczne uzasadnienie decyzji bez wyjaśnienia jej podstawy prawnej; 4) szereg błędów w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania przedmiotowej decyzji, a mających istotne znaczenie dla sprawy, w szczególności przyjęcie, iż fakt zmniejszenia wartości przedmiotowej nieruchomości jest przedwczesny. W związku z powyższym, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesionych w skardze zarzutów skarżący wskazał, iż zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca ze względu na utratę wartości rzeczonej nieruchomości. Skarżący podkreślił, iż zaproponował Gminie L. wykup działek objętych tą decyzją po cenie 120 zł za m², jednak Gmina L. nie wyraziła zgody na tę cenę, oferując wykup nieruchomości w cenie 50 zł za m², co z kolei było nie do przyjęcia ze strony skarżącego. Ponadto skarżący wskazał, iż obok działek objętych niniejszą decyzją znajdują się nieużytki będące w posiadaniu Gminy L., na których mogłaby być przeprowadzona przedmiotowa inwestycja. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. W myśl art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wydanie decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości możliwe jest zatem jedynie wówczas, gdy nieruchomość lub jej część objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w których dopuszczono lokalizację na tej nieruchomości urządzeń infrastruktury technicznej. W niniejszej sprawie organ administracji drugiej instancji podzielił stanowisko Starosty, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości będącej własnością J. W., oznaczonej jako działki o numerach: [...] oraz część działki nr [...] nastąpiło zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin - część IV, zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 17 marca 2005 r. Nr 628/XXXIX/2005 r., ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 99, poz. 1923 z dnia 23 maja 2005 r. W ocenie Sądu stanowisko to uznać należy za przedwczesne. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych kopii wyrysu i wypisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 2 czerwca 2009 r. (k. 19) wynika, że przedmiotowe działki położone są w obszarach oznaczonych w planie symbolami: "UP" – tereny usług publicznych oraz "Z" – strefa zieleni ogólnodostępnej, wyznaczona w granicach terenów o różnych przeznaczeniach, na której jest możliwa realizacja placów zabaw dla dzieci oraz terenowych urządzeń sportowo - rekreacyjnych. W myśl zaś § 25 ust. 4 pkt 3 planu miejscowego, w strefie zieleni ogólnodostępnej, w której znajdują się działki będące przedmiotem niniejszego postępowania, dopuszcza się, pod warunkiem niepowodowania uciążliwości dla mieszkańców i nieobniżania estetyki otoczenia, lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż zgodnie z § 16 planu miejscowego, sieci infrastruktury technicznej powinny przebiegać na terenach określonych liniami regulacyjnymi istniejących i projektowanych ulic oraz ciągów technicznych infrastruktury ("KXL"). Jedynie w przypadkach koniecznych plan dopuszcza możliwość realizacji sieci infrastruktury technicznej poza liniami regulacyjnymi ulic oraz ciągów technicznych infrastruktury, pod warunkiem spełnienia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (§ 17). Z powyższych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika zatem, iż sieci infrastruktury technicznej, w tym sieci kanalizacji sanitarnej, powinny przebiegać na terenach określonych liniami regulacyjnymi istniejących i projektowanych ulic oraz ciągów technicznych infrastruktury ("KXL"). Realizacja tychże sieci poza wyznaczonymi do tego celu terenami jest dopuszczalna tylko "w przypadkach koniecznych". W związku z tym, iż z treści planu nie wynika, kiedy zachodzą "przypadki konieczne" pozwalające na odstępstwo od ogólnej reguły lokalizowania sieci infrastruktury technicznej wynikającej z treści § 16 planu miejscowego, ocena w tym przedmiocie leży w gestii organu stosującego prawo. Takie przypadki mogłyby mieć miejsce przykładowo wówczas, gdyby tereny wymagające, w myśl zapisów planu, połączenia z sieciami infrastruktury technicznej, nie sąsiadowały z obszarami ciągów technicznych infrastruktury ("KXL") albo istniejących i projektowanych ulic ("KD..."). W takiej bowiem sytuacji, ze względów technicznych, niemożliwe byłoby przeprowadzenie sieci infrastruktury technicznej zgodnie z ogólną regułą określoną w § 16 (tak wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 374/10). W tym miejscu wskazać należy, iż w bezpośrednim sąsiedztwie działek skarżącego objętych zaskarżoną decyzją wyznaczono strefy – "KDG-P" – tereny tras komunikacyjnych, na których plan dopuszcza lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej (§ 53 ust. 7 pkt 2). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji nie odniósł się w żaden sposób do wskazanych ustaleń planu, w szczególności nie wyjaśnił, dlaczego planowana sieć kanalizacji sanitarnej nie może przebiegać po wytyczonych na rysunku planu w bezpośrednim sąsiedztwie działek skarżącego obszarach oznaczonych symbolem "KDG-P", co odpowiadałoby zasadzie wyrażonej w § 16 planu. Organ nie wyjaśnił również przyczyn uznania, że realizacja sieci kanalizacji sanitarnej, w tym kolektora sanitarnego i deszczowego na działkach skarżącego, znajdujących się na obszarze oznaczonym symbolami "Z" oraz "UP", nie narusza zapisów planu miejscowego obejmujących ten obszar. Wskazać należy, iż Wojewoda, rozpatrując odwołanie J. W. od decyzji Starosty, zwrócił się do tego organu o wyjaśnienie, dlaczego trasa kolektorów kanalizacji sanitarnej i deszczowej ma taki a nie inny przebieg (pismo z dnia 4 stycznia 2010 r., k. 45 akt administracyjnych). Z tym samym pytaniem Starosta zwrócił się do wnioskodawcy – Gminy L. (pismo z dnia 11 stycznia 2010 r.). W odpowiedzi wnioskodawca wskazał jedynie, iż przebieg trasy przedmiotowej sieci kanalizacyjnej wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin - część IV, zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 17 marca 2005 r., w tym z będącego załącznikiem do planu ideogramu uzbrojenia sieci, w którym została zaznaczona przedmiotowa sieć kanalizacji (pismo z dnia 22 stycznia 2010 r.). Do pisma z dnia 22 stycznia 2010 r. załączono fragment kopii rysunku planu dołączonego do akt administracyjnych niniejszej sprawy, przedstawiający prawdopodobnie teren, na którym znajdują się należące do skarżącego działki objęte planowaną inwestycją. Wskazana kserokopia została wprawdzie potwierdzona za zgodność z oryginałem przez pracownika Urzędu Miasta L., lecz nie została opisana w sposób umożliwiający jednoznaczną identyfikację przedstawianego obszaru, nie zawiera również legendy pozwalającej na odczytanie użytych oznaczeń graficznych i kolorystycznych, a zatem nie mogła być podstawą ustaleń faktycznych w sprawie. W świetle powyższych okoliczności nie można przyjąć, iż organ odwoławczy wykazał, że lokalizacja planowanej inwestycji na działkach skarżącego jest zgodna z zapisami obowiązującego na tym obszarze planu miejscowego. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, iż organ administracji drugiej instancji, nie ustaliwszy stanu faktycznego sprawy w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie, dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a. W myśl art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. na organach administracji spoczywa bowiem obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także dokonania na podstawie całokształtu materiału dowodowego, oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą również na organie drugiej instancji, który, stosownie do art. 136 k.p.a., może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Przyjmując, w tych okolicznościach, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego dla terenu, na którym położone są działki skarżącego, pozwalają na lokalizację kolektora kanalizacji sanitarnej i deszczowej na tych działkach, organ administracji naruszył również dyspozycję art. 124 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który dopuszcza ograniczenie praw rzeczowych na nieruchomości tylko wówczas, gdy realizacja wskazanych w nim urządzeń jest zgodna z planem miejscowym lub decyzją lokalizacyjną. Zaskarżona decyzja narusza także art. 107 § 3 k.p.a., który zobowiązywał organ drugiej instancji do sporządzenia uzasadnienia decyzji w sposób wyczerpujący, z odniesieniem się do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Organ odwoławczy nie wykazał przede wszystkim, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji na działkach skarżącego wynika z "koniecznych potrzeb", usprawiedliwiających odstąpienie od ogólnej zasady lokalizowania sieci infrastruktury technicznej wyrażonej w § 16 planu miejscowego. Wskazane naruszenia przepisów prawa uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a / i lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 oraz § 15 pkt 1 i 2 w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c/ oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi, dokonując wszechstronnej analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działki skarżącego, pod kątem dopuszczalności czasowego ich zajęcia na potrzeby realizacji sieci infrastruktury technicznej, co w rezultacie pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia przy zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.