II SA/Lu 213/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Asesor sądowy Marcin Małek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Hrubieszów na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Białej Podlaskiej z dnia 17 stycznia 2022 r., znak: LU.ZUO.1.4701.2939.2021.AK w przedmiocie opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych oddala skargę. Decyzją z 17 stycznia 2022 r., znak: LU.ZUO.1.4701.2939.2021.AK, wydaną na podstawie art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2, art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a/, art. 272 ust. 5, art. 273 ust. 6 związku z art. 300 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm., dalej: P.w.), Dyrektor Zarządu Zlewni w Białej Podlaskiej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie określił Gminie Miejskiej Hrubieszów za okres III kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 57 408 zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych z terenu osiedla Jagiellońskiego w Hrubieszowie z odpływem do rzeki Huczwy. Stan sprawy przedstawia się następująco. W dniu 14 września 2021 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Białej Podlaskiej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: Dyrektor) wezwał Gminę Miejską Hrubieszów do złożenia w terminie 14 dni oświadczenia o ilości wód opadowych i roztopowych odprowadzonych z terenu osiedla Jagiellońskiego w Hrubieszowie z odpływem do rzeki Huczwy za III kwartał 2018 r., zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty Hrubieszowskiego z dnia 29 maja 2014 r., znak: RLO.6341.10.2014. W odpowiedzi na wezwanie Gmina Miejska Hrubieszów poinformowała, że odprowadzanie wód opadowych i roztopowych ujętych w system kanalizacji deszczowej z terenu osiedla Jagiellońskiego odbywa się poza granicami administracyjnymi miasta Hrubieszów (wylot W1 znajduje się na działce nr [...] w miejscowości Ś.) i nie podlega opłacie zmiennej za usługi wodne. W związku z powyższym Gmina Miejska Hrubieszów nie złożyła przedmiotowego oświadczenia. W związku z tym, że nie wpłynęło oświadczenie podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne za III kwartat 2018 r. Dyrektor, działając na podstawie art. 272 ust. 5 P.w. oraz § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 736 ze zm., dalej: "rozporządzenie“), ustalił Gminie Miejskiej Hrubieszów za okres lll-go kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 57 408 zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych z terenu osiedla Jagiellońskiego w Hrubieszowie z odpływem do rzeki Huczwy. Ilość odprowadzonych wód opadowych i roztopowych w kwartale (76544 mł) została obliczona na podstawie art. 552 ust. 2 pkt 1 P.w., jako iloczyn średniej ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych w mł na dobę (832,0 mł/d) i liczby dni w kwartale (92). W dniu 3 stycznia 2022 r., z zachowaniem 14-dniowego terminu określonego w art. 273 ust. 2 P.w., Gmina Miejska Hrubieszów złożyła reklamację, zarzucając brak podstaw do ustalenia opłaty zmiennej, a jednocześnie błędny sposób obliczenia wysokosci opłaty. Reklamacja nie została uznana. W odpowiedzi na reklamację Dyrektor wskazał, że treść art. 272 ust. 5 P.w. nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. W świetle posiadanych dokumentów (pozwolenia wodnoprawnego i operatu wodnoprawnego stanowiącego podstawę do udzielenia pozwolenia) podmiot odprowadza wody opadowe i roztopowe. Odprowadzenie wód opadowych i roztopowych następuje przy pomocy kanału deszczowego zakończonego wylotem W1 stanowiącym zamknięty system kanalizacji deszczowej oraz rowem melioracyjnym H-25, który jest elementem otwartego systemu kanalizacji deszczowej, co również nie jest kwestionowane przez reklamującą. Gmina Miejska Hrubieszów jako podstawę reklamacji wskazała ostatnią część art. 272 ust. 5 P.w. stanowiącego o odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych w granicach administracyjnych miast, interpretując ją, w ocenie organu, w sposób niewłaściwy. Gmina w reklamacji wskazała, że odprowadzanie wód opadowych i roztopowych ujętych w system kanalizacji deszczowej z terenu osiedla Jagiellońskiego w Hrubieszowie odbywa się poza granicami administracyjnymi miasta (wylot W1 do koryta rowu melioracyjnego H-25 - działka [...] i tym samym nie podlega opłacie. Gmina, intepretując cytowany przepis, stwierdziła, że odprowadzanie wód musi następować w granicach administracyjnych miasta, co, w ocenie organu, jest nieprawidłowe. Wykładnia zarówno językowa, jak i celowościowa prowadzi do wniosku, że ustawodawca miał na myśli objęcie opłatą odprowadzania do wód - wód opadowych i roztopowych ujmowanych na terenach administracyjnych miast. Organ zauważył, że art. 272 ust. 5 P.w. nie stanowi o lokalizacji miejsca odprowadzania wód opadowych i roztopowych, stanowi natomiast o miejscu ujmowania tych wód, a są to, zgodnie z przepisem, granice administracyjne miast. W niniejszym przypadku nie budzi wątpliwosci, że wody opadowe i roztopowe ujmowane są w granicach administracyjnych miasta (osiedle Jagiellońskie znajduje się na terenie miasta Hrubieszów) za pomocą zamkniętego systemu kanalizacji deszczowej zakończonego wylotem W1. Gmina Miejska Hrubieszów w reklamacji nie zauważyła, że wody wprowadzone wylotem W1 są dalej odprowadzone rowem melioracyjnym H-25 stanowiącym część otwartego systemu kanalizacji deszczowej do rzeki Huczwy, co znajduje potwierdzenie w treści pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z ewidencją urządzeń melioracji wodnych ujście rowu H-25 znajduje się w granicach administracyjnych Miasta Hrubieszów. Działalność miasta Hrubieszów polegająca na realizacji usługi wodnej spełnia zatem wszystkie przesłanki zawarte w art. 272 ust. 5 P.w. i tym samym podlega opłacie. Niezrozumiałym dla organu jest zarzut reklamacji, w którym Gmina Miejska Hrubieszów kwestionuje sposób obliczenia opłaty zmiennej za III kwartał 2018 r., co oznaczałoby, że uznaje sam fakt naliczenia opłaty za zasadny. Według Gminy, obliczenie wysokości opłaty zmiennej za dany kwartał ma na celu ustalenie opłaty w wyniku faktycznego korzystania z wód i należy przyjąć rzeczywistą ilość odprowadzonych wód opadowych i roztopowych z terenu osiedla Jagiellońskiego w Hrubieszowie. Odnosząc się do tego zarzutu, Dyrektor wskazał, że Gmina Miejska Hrubieszów nie przedstawiła dokumentów, o których mowa w wezwaniu z dnia 14 września 2021 r., co dla organu jest niezrozumiałe, ponieważ reklamująca mogła wskazać w oświadczeniu faktyczną ilość oprowadzanych wód opadowych i roztopowych. Zaniechanie to zmusiło Dyrektora do zastosowania innej metody ustalenia wysokości opłaty, określonej w art. 552 ust. 2 pkt 1 P.w. Gmina Miejska Hrubieszów, odmawiając składania oświadczeń, naruszyła obowiązek wynikający z ustawy Prawo wodne, co naraziło ją na ustalenie opłaty w wysokości wyższej niż opłata za wprowadzenie faktycznej ilości wód opadowych i roztopowych. Zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty Hrubieszowskiego z dnia 29 maja 2014 r. Gmina Miejska Hrubieszów korzysta z usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych z terenu osiedla Jagiellońskiego w Hrubieszowie z odpływem do rzeki Huczwy. Z treści pozwolenia jednoznacznie wynika, że wody opadowe i roztopowe odprowadzane są w granicach administracyjnych miasta do rzeki Huczwy, co potwierdza operat wodnoprawny, na podstawie którego zostało udzielone przedmiotowe pozwolenie ("Zadaniem projektowanego kanału deszczowego będzie zebranie i grawitacyjne odprowadzanie wód opadowych z ul. [...], części ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...] i ul. [...] oraz wód napływających na teren przyległy Jednostki Wojskowej do rzeki Huczwy za pośrednictwem rowu melioracyjnego H -25“). Określenia wysokości opłaty zmiennej za III kwartał 2018 r. Dyrektor dokonał w oparciu o normę art. 272 ust. 5 P.w. oraz § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Opłata została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty (0,75 zł za 1 mł), ilości odprowadzanych wód (76544 mł) i czasu (kwartał). Wysokość jednostkowej stawki opłaty stałej została określona w § 8 pkt 1 rozporządzenia, który stanowi, że jednostkowe stawki opłat za usługi wodne w formie opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast wynoszą bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych 0,75 zł za 1 mł na 1 rok. Ilość wód opadowych i roztopowych odprowadzanych do wód (76544 mł) została obliczona jako iloczyn średniej ilości odprowadzonych wód opadowych i roztopowych do wód wyrażonej w mł na dobę (832 mł/d) i liczby dni kwartału (92). Skargę na decyzję Dyrektora wniosła Gmina Miejska Hrubieszów, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: - art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postpowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony, a także nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie; - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutow podniesionych w reklamacji; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 268 ust. 1 pkt 3a, art. 272 ust. 5, art. 298 pkt 1 P.w. poprzez błędną ocenę, że zaistniały podstawy określenia przedmiotowej opłaty, ich zastosowanie, jak również niezasadne przyjęcie, że art. 272 ust. 5 P.w. dotyczy objęcia opłatą odprowadzania do wód - wód opadowych i roztopowych ujmowanych w granicach miast w sytuacji, gdy wody opadowe lub roztopowe odprowadzane są do rowu melioracyjnego poza granicami administracyjnymi miasta. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarzonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zasadniczym przedmiotem sporu jest kwestia legalności nałożenia na skarżącą opłaty zmiennej za odprowadzanie do rzeki Huczwy wód opadowych i roztopowych z terenu osiedla Jagiellońskiego w Hrubieszowie. Prawną podstawę nałożenia tej opłaty stanowią art. 35 ust. 3 pkt 7 i art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a/ P.w. Opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (art. 270 ust. 11 P.w.). Ustawodawca nie wprowadził legalnej definicji kanalizacji deszczowej, ani kryteriów jej rozróżnienia na otwartą i zamkniętą. Ustawa Prawo wodne definiuje jedynie system kanalizacji zbiorczej, odsyłając w tym zakresie do ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (art. 16 pkt 59 P.w.). Zasadne jest więc przyjęcie, że przez systemy kanalizacji deszczowej należy rozumieć zbiór urządzeń wodnych, takich jak kanały, rowy, kolektory, rury, przeznaczone do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, pełniących przy tym funkcję przechwytywania wód deszczowych i dalszego ich doprowadzania do wód (rzeki). Wody opadowe najczęściej odprowadzane są do rowów melioracyjnych. Zgodnie z art. 16 pkt 65 lit. a/ P.w. kanały i rowy uznawane są za urządzenia wodne służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów. W myśl art. 16 ust. 1 pkt 47 P.w., przez rowy rozumie się sztuczne koryta prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy ujściu. Stosownie zaś do art. 16 pkt 21 P.w., kanały są to sztuczne koryta prowadzące wody w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna co najmniej 1,5 m przy ich ujściu lub ujęciu. Mając na uwadze powyższe rozważania, stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie kanał deszczowy i rów melioracyjny należy traktować jako pierwsze elementy systemu kanalizacji służącej do odprowadzania wód, a nie jako odrębne, autonomiczne urządzenia odprowadzające wody opadowe i roztopowe. Kanał (W1) i rów (H-25) funkcjonują jako sztuczne koryta, w których prowadzona jest woda. Wobec powyższego nie budzi wątpliwości Sądu, że pełnią one rolę, jaką przypisał im organ, tj. umożliwiają odprowadzanie opadów atmosferycznych, co przemawia za uznaniem ich za element systemu kanalizacji deszczowej. Rola, jaką pełni kanał deszczowy i rów melioracyjny, została wprost wskazana w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym Gminie decyzją z dnia 29 maja 2014 r., które zezwala na wykorzystanie tych sztucznych koryt do odprowadzania wód opadowych i roztopowych pochodzących z powierzchni wskazanej w tym pozwoleniu. Z analizy treści pozwolenia wodnoprawnego wynika, że końcowo wody opadowe i roztopowe (z jezdni, chodników, parkingów, placów manewrowych oraz dachów) odprowadzane są do rzeki (poprzez kanał deszczowy, a następnie rów melioracyjny). Przedmiotowy kanał deszczowy i rów melioracyjny są zatem elementami systemu kanalizacji deszczowej, o której mowa w art. 268 ust. 1 pkt 3 P.w., skoro umożliwiają odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do rzeki. Istota argumentacji skarżącej Gminy wyraża się w twierdzeniu, że odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z osiedla Jagiellońskiego w Hrubieszowie nie podlega opłacie w świetle przepisów Prawa wodnego, ponieważ ma miejsce poza granicami administracyjnymi miasta. Z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić, ponieważ jest nieracjonalne. Odprowadzenie wód opadowych i roztopowych następuje przy pomocy kanału deszczowego zakończonego wylotem W1 stanowiącym zamknięty system kanalizacji deszczowej oraz rowu melioracyjnego H-25, który jest elementem otwartego systemu kanalizacji deszczowej. W art. 272 ust. 5 P.w. jest mowa o "odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych w granicach administracyjnych miast“, co oznacza wody, które spływają do rzeki z obszaru mieszczącego się w granicach administracyjnych miasta, w tym wypadku wód opadowych i roztopowych spływajacych z osiedla Jagiellońskiego, położonego w granicach administracyjnych miasta Hrubieszów. Organ ma rację, że tereny miejskie są w znacznej części terenami utwardzonymi ze zmniejszonymi możliwościami infiltracji wód do gruntów i w konsekwencji powodującymi gromadzenie znacznych ilości wód opadowych i roztopowych, co skutkuje koniecznością ich odprowadzania. Reasumując, z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie bezspornie wynika, że Gmina odprowadza wody opadowe i roztopowe ujmowane w granicach administracyjnych miasta Hrubieszów do rzeki w sposób, o jakim mowa w art. 268 ust. 1 pkt 3 P.w. W konsekwencji organ zasadnie ustalił opłatę za usługi wodne. Odnosząc się do drugiego z postawionych zarzutów, dotyczącego błędnego ustalenia wysokości opłaty, należy wskazać, że sposób wyliczenia opłaty zmiennej reguluje art. 272 ust. 5 P.w., zgodnie z którym wysokość tej opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód wyrażonej w mł i czasu wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. W myśl art. 272 ust. 10 P.w., ustalając wysokość opłat, o których mowa w ust. 1-9, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał. Zgodnie z art. 272 ust. 17 tej ustawy wysokość opłat, o których mowa w ust. 1-7 i 9, ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne, w formie informacji zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Na wysokość opłaty zmiennej mają wpływ wielkości związane z konkretnym podmiotem oraz konkretną ilością odprowadzanych wód, nadto z istniejącymi urządzeniami do retencjonowania wody. Jednostkowe stawki opłat za usługi wodne w formie opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych, o których mowa w art. 272 ust. 5 P.w., określone zostały w § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, a ich konkretna wysokość jest uzależniona od istnienia urządzeń do retencjonowania wody oraz od ich pojemności. Kolejnym czynnikiem koniecznym dla ustalenia wysokości opłaty zmiennej jest rzeczywista ilość odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych do wód, co odróżnia tę opłatę od opłaty stałej. W ramach postępowania wyjaśniającego organ zwrócił się do Gminy Miejskiej Hrubieszów z prośbą o wskazanie ilości odprowadzanych wód opadowo-roztopowych z terenu osiedla Jagiellońskiego w Hrubieszowie do rzeki Huczwa w III kwartale 2018 r. i podanie ich w mł. Z uwagi jednak na brak odpowiedzi podmiotu, organ, działajac w oparciu o dyspozycję art. 552 ust. 2 pkt 1 P.w., zasadnie posłużył się danymi wynikającymi z pozwolenia wodnoprawnego. W konsekwencji powyższego, w oparciu o treść art. 272 ust. 5 P.w. oraz § 8 pkt 1 rozporządzenia przedmiotowa opłata została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty (0,75 zł za 1 mł), ilości odprowadzanych wód (76544 mł) i czasu (jeden kwartał – 92 dni), przy czym ilość wód opadowych i roztopowych odprowadzanych do wód została obliczona jako iloczyn średniej ilości odprowadzonych wód opadowych i roztopowych do wód wyrażonej w mł na dobę (832 mł/d), która może być odprowadzona według pozwolenia wodnoprawnego z 29 maja 2014 r. (oraz z operatu wodnoprawnego stanowiacego integralną część tego pozwolenia) i liczby dni kwartału (92). W ocenie Sądu brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że organ naruszył zasady procesowe wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że finalnie wody opadowe i roztopowe odprowadzane są do rzeki Huczwy, czyli do wód. Postępowanie poprzedzające wydanie kontrolowanej decyzji przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przed wydaniem rozstrzygnięcia organ wyczerpująco zebrał, a następnie rozpatrzył całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, a następnie do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował prawidłowe normy prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).