II SA/Lu 213/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi M. S. i M. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 8 stycznia 2024 r. znak: IF-VII.7840.3.72.2023.DSO w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 8 stycznia 2024 r. Wojewoda (organ) utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z 3 listopada 2023 r. odmawiającą M. S. i M. S. (skarżący) przeniesienia na ich rzecz uprawnień wynikających z decyzji nr [...] wydanej z up. Starosty L. z [...] listopada 2022 r., znak: [...], udzielającej Z. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z zewnętrznymi instalacjami: energetyczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej z bezodpływowym zbiornikiem na ścieki oraz przyłączem wodociągowym, oraz budynku gospodarczego wraz z zewnętrznymi instalacjami: energetyczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej z bezodpływowym, zbiornikiem na ścieki oraz przyłączem wodociągowym na działce nr ewid. [...] w miejscowości M., gm. K. Powyższe rozstrzygnięcie organ oparł na ustaleniach wskazanych w faktycznym i prawnym uzasadnieniu tej decyzji – przytoczonymi poniżej. Wnioskiem z 13 października 2023 r. [...] i M. S. wystąpili do Starostwa Powiatowego w L. o przeniesienie decyzji Starosty L. z 28 listopada 2022 r., znak: [...], udzielającej Z. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z zewnętrznymi instalacjami: energetyczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej z bezodpływowym zbiornikiem na ścieki oraz przyłączem wodociągowym, oraz budynku gospodarczego wraz z zewnętrznymi instalacjami: energetyczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej z bezodpływowym, zbiornikiem na ścieki oraz przyłączem wodociągowym na działce nr ewid. [...] w miejscowości M., gm. K.. Do wniosku dołączyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczące działek o numerze ewid. [...] i [...], jednostka ewidencyjna [...], obręb ewid. M. , oświadczenie dotychczasowych inwestorów - M. K. i Z. K., wyrażające zgodę na przeniesienie pozwolenia na budowę na rzecz [...] i M. S.. Decyzją z 3 listopada 2023 r. Starosta L. odmówił przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę, opierając się na przepisie art. 40 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.; dalej: Pr. bud.), uznając, że w sprawie nie zachodzi pełna tożsamość merytoryczna i formalno-prawna we wszystkich aspektach decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ uznał, że wobec dokonanych przekształceń geodezyjnych i własnościowych, nowy właściciel zamierza kontynuować budowę budynku na innej działce niż określono to w decyzji pierwotnej., co sprawia, że nie są spełnione wymogi art. 40 Pr. bud. Zaznaczył, że przeniesienie praw wynikających z decyzji nr [...] z 28 listopada 2022 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, możliwe będzie po dokonaniu zmiany pierwotnej decyzji na wniosek dotychczasowego inwestora, w trybie art. 36a Pr. bud. W odwołaniu od tej decyzji [...] i M. S. wnieśli o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przeniesienie uprawnień wynikających z decyzji nr [...] z 28 listopada 2022 r. Podnieśli między innymi, że działka nr ewid. [...] została podzielona na działki o nr ewid. [...] i [...], które łącznie odpowiadają powierzchni i zewnętrznym granicom pierwotnej działki [...]. Decyzją z 8 stycznia 2024 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyjaśnił, że możliwość przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 40 ust. 1 Pr. bud. uzależniona jest od łącznego wystąpienia trzech przesłanek wymienionych w tym przepisie. Organ podkreślił, że przeniesienie pozwolenia na budowę w trybie art. 40 ust. 1 Pr. bud. prowadzi wyłącznie do zmiany inwestora - zmiany adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ administracji nie może odmówić, jeżeli zostały spełnione warunki określone w ww. przepisie. Zastosowanie instytucji przeniesienia pozwolenia na budowę nie jest więc możliwe, gdy oprócz zmiany adresata decyzji ma dojść do zmiany innych elementów pozwolenia na budowę. Organ zauważył, że z akt sprawy wynika, że decyzją wydaną z up. Starosty L. nr [...] z 28 listopada 2022 r. udzielono Z. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] w miejscowości M., gm. [...]. Następnie działka o nr [...] została podzielona na działki o numerach ewid. [...] i [...]. Organ wskazał, że wobec podziału działki nr [...], skarżący posiadają tytuł prawny do innej nieruchomości, niż objęta pozwoleniem. W ocenie Wojewody, w tej sytuacji nie jest możliwe przeniesienie pozwolenia na wnioskodawców, albowiem nie posiadają oni prawa do dysponowania na cele budowlane działką, której dotyczy pozwolenie na budowę. W skardze na powyższą decyzję skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania. W skardze zarzucono: - naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a. w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. polegające na nieinformowaniu pełnomocnika skarżących o wszczęciu, przebiegu postępowania drugoinstancyjnego oraz niedoręczeniu pełnomocnikowi decyzji organu; - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 10 §, art. 80, art. 81 § 1, art. 40 § 2, art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nierzetelne przeprowadzenie postępowania w sprawie i niezapewnienie pełnomocnikom skarżących czynnego udziału w toku postępowania odwoławczego. Zdaniem skarżących powyższe uchybienia organu doprowadziły do naruszenia prawa materialnego tj. art. 40 ust. 1 Pr. bud., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżący nie posiadają prawa do dysponowania terenem na cele budowlane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej jako: p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze istotę podniesionych w skardze zarzutów w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 40 § 2 K.p.a. Jak wynika z akt sprawy, w postępowaniu odwoławczym skarżący skutecznie ustanowili pełnomocników do ich reprezentowania, m.in. przed organami władzy i administracji publicznej, w sprawach związanych z pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego na działce [...], położonej w M. , gm. K.. Stosowne pełnomocnictwo, oznaczone datą 21 listopada 2023 r., zostało złożone wraz z odwołaniem i wpłynęło do organu 27 listopada 2023 r. (k. 2 i 3-6 akt organu II instancji). Jest bezsporne, co wynika wprost z urzędowego potwierdzenia odbioru przesyłki pocztowej, że przesyłka zawierająca decyzję organu II instancji z 8 stycznia 2024 r., jakkolwiek została skierowana do radcy prawnego M. L. - będącego pełnomocnikiem skarżących, lecz jako adres doręczenia wskazano miejsce zamieszkania skarżących. Przesyłkę tę odebrał i pokwitował M. S. (10 stycznia 2024 r.), jako dorosły domownik, co potwierdził własnoręcznym podpisem (k. 9-verte akt organu II instancji). Termin do wniesienia skargi do sądu na decyzję organu odwoławczego - upływający 9 lutego 2024 r. - został dochowany, albowiem skargę nadano 8 lutego 2024 r., za pośrednictwem operatora pocztowego. Zauważyć więc należy, że choć działanie organu nie było prawidłowe, jako naruszające dyspozycję art. 40 § 2 K.p.a., to zaistniałe uchybienie nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, jak i nie naruszyło prawa strony skarżącej do obrony własnych interesów przed właściwym sądem administracyjnym. Jest bowiem bezsporne, że skarżący - reprezentowani przez tego samego, profesjonalnego pełnomocnika - wnieśli skutecznie skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zachowując przewidziany ustawowo termin, co w pełni umożliwiło sądową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji. Tym samym uchybienie organu odwoławczego nie pozbawiło strony skarżącej możliwości ochrony ich interesu prawnego. Podkreślić przy tym należy, że skarżący nie podjęli nawet próby uprawdopodobnienia negatywnego wpływu tego uchybienia na możliwość i zakres ochrony ich interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, a przede wszystkim w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jakkolwiek więc naruszenie przez organ art. 40 § 2 K.p.a. miało miejsce, to pozostaje ono bez wpływu na wynik sprawy. Przechodząc do dalszej oceny zaskarżonej decyzji zauważyć należy, że sporna w sprawie jest kwestia prawidłowości wykładni i zastosowania art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, jest obowiązany, w drodze decyzji, przenieść to pozwolenie na wniosek nowego inwestora, jeżeli do wniosku inwestor dołączy: 1) oświadczenie: a) o przejęciu warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę, b) o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; 2) zgodę dotychczasowego inwestora, na rzecz którego decyzja została wydana, lub kopię tej zgody. Zgoda, o której mowa w cyt. art. 40 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., nie jest wymagana, jeżeli własność nieruchomości lub uprawnienia wynikające z użytkowania wieczystego dotyczącego nieruchomości, objęte decyzją o pozwoleniu na budowę po wydaniu tego pozwolenia przeszły z dotychczasowego inwestora na nowego inwestora wnioskującego o przeniesienie pozwolenia na budowę (ust. 1a). Zgodnie z art. 40 ust. 3 Pr. bud., stronami w postępowaniu o przeniesienie pozwolenia na budowę są wyłącznie dotychczasowy i nowy inwestor. Oświadczeniem, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud. jest oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis art. 40 Pr. bud. wprowadza wyjątek od zasady nieprzenoszalności praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej na inny podmiot niż adresat decyzji. Dopuszczalne jest więc przeniesienie pozwolenia na budowę lub pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, o ile spełnione zostaną przesłanki ściśle określone w tym przepisie, przy czym przeniesienie pozwolenia na budowę może nastąpić przed rozpoczęciem robót budowlanych objętych pozwoleniem, jak i w czasie ich trwania. Istota przeniesienia w rozumieniu art. 40 ust. 1 Pr. bud. sprowadza się do umożliwienia nowemu podmiotowi, innemu niż adresat decyzji o pozwoleniu na budowę, przejęcie prawa do zrealizowania określonego przedsięwzięcia budowlanego, w trybie uproszczonym, w którym ten podmiot wstępuje w miejsce pierwotnego inwestora, któremu udzielono pozwolenia na budowę ostateczną decyzją administracyjną. Jest to więc zmiana wyłącznie podmiotowa, co oznacza, że w trybie przewidzianym w art. 40 ust. 1 Pr. bud. wszystkie inne warunki określone w decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogą ulec zmianie. Wynika to wprost z art. 40 ust. 1 pkt 1 lit. a Pr. bud., wedle którego inwestor występujący o przeniesienie pozwolenia na budowę musi złożyć oświadczenie, że przyjmuje wszystkie warunki zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym zakresie podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku WSA w Lublinie z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 779/18, że przewidziana w art. 40 Pr. bud. możliwość przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę służy jedynie zmianie adresata ostatecznej decyzji administracyjnej, a nie zmianie jej treści. W jej wyniku określone w decyzji o pozwoleniu na budowę prawa i obowiązki przechodzą na inny podmiot, nie zmienia się natomiast ich treść. Jej zastosowanie jest możliwe tylko wówczas, gdy wnioskodawca przejmie na siebie wszelkie warunki zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem zmiana inwestora w trybie art. 40 Pr. bud. nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny i wzruszenia pozwolenia na budowę, bądź też jego zmiany. W rozpatrywanej sprawie jest bezsporne, że decyzją z 28 listopada 2022 r. Starosta L. udzielił Z. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z zewnętrznymi instalacjami: energetyczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej z bezodpływowym zbiornikiem na ścieki oraz przyłączem wodociągowym, oraz budynku gospodarczego wraz z zewnętrznymi instalacjami: energetyczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej z bezodpływowym, zbiornikiem na ścieki oraz przyłączem wodociągowym na działce nr ewid. [...] w miejscowości M., gm. K.. Działka nr [...] uległa podziałowi geodezyjnemu, wskutek czego powstały działki o nr [...] i [...]. Wnioskiem z 13 października 2023 r. skarżący zwrócili się o przeniesienie na nich praw wynikających z decyzji Starosty z 28 listopada 2022 r., oświadczając, że przyjmują na siebie warunki zawarte w tej decyzji. Do wniosku dołączono oświadczenia o prawie do dysponowania działkami o nr ew. [...] oraz [...] na cele budowlane. Załączono również zgodę M. i Z. K. na cesję pozwolenia na budowę "na działce nr ewid. [...] (aktualnie [...] i [...])" na rzecz skarżących oraz zgodę na dysponowanie przez nich nieruchomością nr [...] na cele budowlane w związku z planowaną budową domu jednorodzinnego. W ocenie Sądu przytoczone wyżej okoliczności faktyczne nie dawały jednak podstaw do uwzględnienia żądania strony. Podzielić bowiem trzeba stanowisko Wojewody wyrażone w zaskarżonej decyzji, że w opisanych okolicznościach nie jest możliwe przeniesienie pozwolenia na budowę na skarżących, gdyż nie posiadają oni prawa do dysponowania na cele budowlane działką nr [...], której dotyczy pozwolenie na budowę z 28 listopada 2022 r. Nie jest więc trafny pogląd skarżących, że organ niezasadnie przyjął, że inwestycja miałaby być kontynuowana na terenie innym niż objęty pozwoleniem na budowę, podczas gdy powstałe po podziale działki nr [...] i [...] łącznie odpowiadają powierzchni i zewnętrznym granicom pierwotnej działki nr [...]. Jak wskazano powyżej, decyzja o pozwoleniu na budowę z 28 listopada 2022 r. została wydana na wniosek Z. K. i dotyczyła inwestycji na działce oznaczonej numerem ewid. [...], natomiast z akt sprawy wynika, że działa o numerze ewid. [...] uległa podziałowi na działki o numerach ewid. [...] i [...]. Jest bezsporne, że skarżący nabyli od małż. [...] nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] na podstawie umowy zawartej 14 lipca 2023 r. (. k 5-8 akt dołączonych, nr [...]), natomiast co do działki nr ewid. [...] skarżący przedłożyli oświadczenia małż. K. - niezawierające daty złożenia - o zgodzie na dysponowanie tą działką na cele budowlane przez skarżących (k. 1-5 akt organu I instancji). Jest więc oczywiste, że wskazana w pozwoleniu na budowę działka gruntu, na której została zlokalizowana budowa budynku mieszkalnego wraz z budynkiem gospodarczym (nr ewid. [...]), nie odpowiada działce wskazanej we wniosku o przeniesienie tego pozwolenia na rzecz skarżących z uwagi na podział pierwotnej działki na dwie działki, o numerach ewid. [...] i [...]. Zauważyć też należy, że nowopowstałe działki stanowią również odrębne nieruchomości w rozumieniu prawa cywilnego, albowiem wydzielona działka nr [...] była przedmiotem obrotu i została nabyta przez skarżących, a działka nr [...] stanowi odrębną nieruchomość, której właścicielem nadal są małż. [...]. Przypomnieć w tym kontekście należy że, projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany podlegają zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 34 ust. 4 Pr. bud.), co ma istotne znaczenie w sprawie z uwagi na treść art. 34 ust. 3 pkt 1 Pr. bud. Zgodnie z tym przepisem, projekt budowlany zawiera m.in. projekt zagospodarowania działki lub terenu, który obejmuje: określenie granic działki lub terenu; usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym sieci uzbrojenia terenu, oraz urządzeń budowlanych sytuowanych poza obiektem budowlanym; sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków; układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich; informację o obszarze oddziaływania obiektu. Wszystkie wskazane wyżej warunki określające konkretne elementy projektu budowlanego są więc prawnie wiążące także w przypadku przeniesienia decyzji w trybie określonym w art. 40 ust. 1 Pr. bud. Mając na uwadze powyższe przeniesienie w tym trybie pozwolenia na budowę na rzecz skarżących nie mogło być dokonane. W tym zakresie Sąd podziela w całości pogląd wyrażany już w orzecznictwie, że przeniesienie pozwolenia na budowę nie może być zastosowane, jeżeli oprócz zmiany adresata decyzji, zmianie ulegają inne elementy pozwolenia na budowę, co miejsce w przypadku, gdzie działka, na której miało być usytuowane zamierzenie budowlane objęte pozwoleniem na budowę, uległa podziałowi. W takiej sytuacji nie można uznać, że zamierzenie budowlane będzie realizowane na tej samej działce, ponieważ podział pierwotnej działki zmienia ład przestrzenny, w którym ma być realizowane zamierzenie budowlane. Tym samym istotnym zmianom mógłby ulec też pierwotny plan zagospodarowania działki zawarty w projekcie budowlanym, który stanowi integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. wyrok WSA w Krakowie z 4 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1178/06). Zauważyć również trzeba, że skarżący winni mieć świadomość ograniczeń wynikających z zakresu zastosowania trybu określonego w art. 40 ust. 1 Pr. bud., skoro umowę przedwstępną sprzedaży zawarli już 11 marca 2021 r., a więc ponad rok przed złożeniem przez Z. [...] wniosku o pozwolenie na budowę (14 września 2022 r.) i uzyskaniem takiego pozwolenia (28 listopada 2022 r.). Podział spornej działki gruntu został wpisany do ewidencji gruntów 28 kwietnia 2023 r., natomiast przeniesienie własności nieruchomości nastąpiło dopiero 14 lipca 2023 r. (. k 5-15 akt dołączonych, nr AB.6740.1161.2023.MW3). Sąd nie stwierdził również, aby organy administracji naruszyły przepisy postępowania. W szczególności za nieuzasadnione należało uznać podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 10, art. 80, art. 81 § 1, art. 107 § 3 K.p.a., co do których nie sformułowano w istocie wniosków powiązanych z konkretnymi ustaleniami organów w rozstrzyganej sprawie. W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji wydane zostały na podstawie wyczerpującego materiału dowodowego, który został rozważony i poddany trafnej ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., Organy ustalił dokładnie stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa, czemu dały wyraz w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji, sporządzonymi zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Z tych wszystkich względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.