II SA/Lu 214/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego I. oddala skargę, II. przyznaje [...] E. O. – M. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 złotych (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 złotych (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem należnego podatku od towarów i usług. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] grudnia 2011 r., na podstawie której odmówiono J. S. przyznania zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego na remont łazienki i pokoju. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Wnioskiem z dnia 22 listopada 2011 r. J. S. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej z prośbą o udzielnie pomocy w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na remont łazienki i pokoju podając, że jest osobą samotną, bezrobotną bez prawa do zasiłku i niepełnosprawną. Organ pierwszej instancji ustalił, że wnioskodawczyni (niepełnosprawna w stopniu umiarkowanym) prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe wraz z matką (niepełnosprawną w stopniu znacznym). Źródłem ich dochodu są: emerytura matki w wysokości 821,35 zł, dodatek mieszkaniowy w wysokości 168,72 zł oraz świadczenie pieniężne w wysokości 100 zł przyznane wnioskodawczyni na okres od 1 września 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. Na tej podstawie organ przyjął, iż łączny miesięczny dochód rodziny wnioskodawczyni wynosi 1090,07 zł i przekracza kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania pomocy w formie zasiłku celowego. Jednocześnie organ przytoczył treść art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej stanowiącego, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, osobie lub rodzinie, których dochody przekraczają ustawowe kryteria może być przyznane wsparcie finansowe. Organ podniósł przy tym, że świadczenie to ma charakter fakultatywny i może być przyznane w szczególnie uzasadnionym przypadku, co - zdaniem organu - nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Ponadto zajmowany przez skarżącą pokój oraz łazienka spełniają swoje funkcje i obecnie nie wymagają remontów. Dodatkowo organ wskazał, iż Ośrodek ma ograniczone możliwości finansowe i nie może zaspokajać wszystkich zgłaszanych potrzeb, tym bardziej przez osoby, których dochód przekracza kryterium ustawowe. Mając powyższe na uwadze Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił przyznania wnioskodawczyni zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego na wskazany cel. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. S., zarzucając, że organ nieprawidłowo przeprowadził wywiad środowiskowy, gdyż wniosek złożony został w jej imieniu i wyłącznie na jej potrzeby. Ponadto pracownik nie zaobserwował, że w łazience sypie się tynk oraz wadliwie do dochodu doliczył zasiłek celowy w wysokości 100 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji przywołało treść regulacji art. 8 ust. 1, art. 39 ust. 2 i 3 oraz art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wskazując, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi możliwość przyznania zasiłku celowego z uwagi na niespełnienie przez odwołującą kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania tego zasiłku, a nadto w sprawie nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek, warunkujący przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Kolegium dodało, że przyznanie specjalnego zasiłku celowego może dotyczyć drobnych remontów oraz napraw w mieszkaniu, natomiast skarżąca nie określiła na czym miałby polegać remont łazienki i pokoju, stwierdzając jedynie, że remont miałby służyć zaspokojeniu tylko jej potrzeb i pomijając, że z łazienki i pokoju oprócz niej korzysta także jej matka. Nadto organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dodał, że niezbędną potrzebą życiową jest taka, bez której nie można się obejść w warunkach codziennego bytowania bądź taka, bez której zaspokojenia nie można zachować warunków bytowania odpowiadających godności człowieka. W sprawie takie okoliczności zaś nie występują. Pomieszczenia spełniają swoją funkcję i nie zachodzi potrzeba ich remontu. W skardze do sądu administracyjnego J. S., podniosła, że zostały naruszone jej "prawa finansowe i samo decydowania o własnym życiu i niezbywalnej niezależności." Nie jest bowiem z matką w stałym związku faktycznym, gdyż nie przyczynia się w sposób stały do poprawy warunków jej życia. Czyni to jej stały opiekun. Wspólne mieszkanie pozostaje bez znaczenia. Tym samym subiektywne przekonanie pracownika organu, że jest z matką w związku faktycznym nie jest dowodem w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja odpowiada - zdaniem Sądu - obowiązującemu prawu. Postępowanie w sprawie niniejszej wszczęte zostało wnioskiem strony z dnia 22 listopada 2011 r. o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na remont pokoju i łazienki. Zasady, tryb oraz procedurę przyznawania pomocy osobom potrzebującym reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) zwana dalej w skrócie "ustawą". Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przepis ten kształtuje zatem zasadę pomocniczości polegającą na obowiązku państwa udzielenia obywatelowi pomocy w przezwyciężeniu trudnej sytuacji materialnej, w jakiej się znajduje on lub jego rodzina. Przywołany obowiązek państwa nie jest jednak bezwzględny, nie można go sprowadzać do konieczności wyręczania jednostki w zadaniach, które może ona zrealizować samodzielnie. Pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka po wykorzystaniu swoich uprawnień, zasobów i możliwości przestaje być samowystarczalna. Ponadto podkreślić należy, iż pomoc społeczna udzielana jest osobom i rodzinom, które spełniają jednocześnie dwa kryteria, a mianowicie: kryterium dysfunkcji, o którym mowa w art. 7 ustawy - między innymi ubóstwo, sieroctwo, bezrobocie, niepełnosprawność, długotrwała lub ciężka choroba, oraz kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy. W odniesieniu do osoby w rodzinie od dnia 1 października 2009 r., kwota dochodu skorygowana przepisem § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. nr 127, poz. 1055), wynosi 351 zł. Przede wszystkim słusznie uznał organy w niniejszej sprawie, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z matką H. P.. Ustalenie to oznacza obowiązek uwzględniania dochodów osób prowadzących z wnioskodawcą wspólne gospodarstwo domowe, o czym stanowi art. 6 pkt 4 ustawy. W tym zakresie podnieść należy, iż za osobę samotnie gospodarującą uważa się osobę prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe (art. 6 pkt 10 ustawy), natomiast za rodzinę uważa się osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące (art. 6 pkt 14 ustawy). Z powyższego wynika, iż niezbędnym dla istnienia rodziny w rozumieniu omawianej ustawy jest zatem faktyczny związek osób charakteryzujący się wspólnym zamieszkaniem i gospodarowaniem. Jakkolwiek ustawodawca nie określił legalnej definicji pojęcia "gospodarowanie", to nie może budzić wątpliwości, iż wspólne gospodarowanie oznacza, że co najmniej dwie osoby razem czymś zarządzają, dysponują, czym w istocie jest przyczynianie się do funkcjonowania wspólnoty poprzez wykonywanie na jej rzecz jakichkolwiek czynności. Możliwość zarządzania oznacza w istocie uprawnienie do współdecydowania o przeznaczeniu dochodu rodziny, wykonywanie części czynności związanych z codziennymi zajęciami, jak sprzątanie, gotowanie, pranie itp. (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 maja 2008 r., II SA/Ol 181/08 Lex nr 504809). Zestawiając powyższe z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie nie można wbrew zarzutom skargi uznać, że J. S. nie gospodaruje wspólnie z matką tworząc tym samym rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy. Skarżąca wspólnie z matką zamieszkuje w jednym pokoju, korzysta z tych samych sprzętów gospodarczych co matka, mają jedną kuchnię i łazienkę. Poza tym, podnieść należy, iż jedynym dochodem jakim w okresie rozpatrywania sprawy dysponowała córka skarżącej był przyznany jej dodatek mieszkaniowy w kwocie 168,72 zł i świadczenie pieniężne na zakup żywności w wysokości 100 zł. Oczywistym zatem jest, iż dochód ten nie pozwala jej nawet na pokrycie kosztów utrzymania mieszkania, które w pozostałej części pokrywa matka skarżącej z otrzymywanej emerytury. Bez znaczenia przy tym jest, na co wskazuje skarżąca, iż jej matka ma stałego opiekuna, który robi zakupy i pomaga we wszystkim z czym matka skarżącej sobie nie radzi. Do uznania wspólnego gospodarowania wystarczające jest zamieszkiwanie w mieszkaniu skarżącej, jej matki, która w znacznej części ponosi koszty jego utrzymania. Konkludując wspólne gospodarowanie oznacza wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego, czyli wspólne pokrywanie kosztów mieszkania, energii elektrycznej, wody, żywności, środków czystości i innych niezbędnych kosztów utrzymania, a także wspólne decydowanie o wydatkach bieżących oraz o zaspokajaniu potrzeb rodziny. Powyższe przesądza o tym, że organy prawidłowo przyjęły, że skarżąca prowadzi wspólnie z matką gospodarstwo domowe. W tym stanie sprawy organy obu instancji zasadnie uznały, że skarżąca nie spełnia kryterium dochodowego i to niezależnie od tego, czy do dochodu tego wliczy się czy też nie wartość przyznanego skarżącej świadczenia pieniężnego w wysokości 100 zł. Przyjmując korzystniejszy sposób liczenia dochodu na osobę w rodzinie wynosi on 990,07 zł, podczas gdy ustawowe kryterium dochodowe określone w określone w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy na członków rodziny wynosi 702 zł (2x351). W tej sytuacji bezspornym jest, iż brak było podstaw do przyznania skarżącej zasiłku celowego na wskazane cele na zasadach ogólnych, zgodnie bowiem z wolą ustawodawcy przyznanie tego rodzaju świadczeń, uzależnione jest przede wszystkim od spełnienia przez wnioskodawcę kryterium dochodowego. Natomiast w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe (co występuje w przedmiotowej sprawie) może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi, o czym stanowi art. 41 pkt 1 ustawy lub zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową (art. 41 pkt 2). Jednakże należy jasno powiedzieć, iż rozstrzygnięcie w sprawie przyznania zasiłku celowego specjalnego lub zasiłku celowego zwrotnego (podobnie zresztą jak i "zwykłego" zasiłku celowego) zapada w ramach tak zwanego uznania administracyjnego, o czym przesądza jednoznacznie treść art. 41 ustawy. Z faktu, iż wymienione zasiłki przyznawane są pomimo przekroczenia kryterium dochodowego, należy wyprowadzać również zupełnie wyjątkowy charakter tych świadczeń. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, załatwienie sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne, choć nie nakazuje organowi spełnienia każdego żądania wnioskodawcy, to nie pozwala mu jednak na dowolność w załatwieniu sprawy. Orzekając w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego specjalnego, organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazówki, co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy - (art. 3 ust. 3 ustawy), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej - (art. 3 ust. 4 ustawy). Ponadto - co również istotne - udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego lub zasiłku celowego zwrotnego uzależnione jest także od zaistnienia dodatkowej przesłanki, którą jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Obwarowanie tej formy pomocy wymienioną przesłanką związane jest niewątpliwie z tym, że ustawodawca przewidział możliwość jej udzielenia osobom lub rodzinom o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Jednocześnie dla jej określenia posłużył się pojęciem nieostrym, co wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w przepisie ogólnej normy i nadania jej treści z uwzględnieniem okoliczności faktycznych każdej indywidualnej sprawy. Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez sąd administracyjny polega na zbadaniu jej zgodności z prawem, bez wnikania w celowość rozstrzygnięcia w niej zawartego. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji zawierającej określone w niej rozstrzygniecie, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania dozwolonego prawem oraz czy właściwie ocenił stan faktyczny sprawy i czy należycie uzasadnił rozstrzygnięcie z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa. Oceniając decyzję pod tym kątem, Sąd stwierdza, że organy obu instancji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego i dokonały prawidłowej wykładni użytego przez ustawodawcę w art. 41 ustawy pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek". Pomijając nawet okoliczność, że dochód na osobę w rodzinie skarżącej przekracza kryterium dochodowe, to nie można pominąć oceny istniejących okoliczności sprawy w zakresie stanu technicznego przedmiotowego pokoju i łazienki. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie natomiast się przyjmuje, że szczególny przypadek, o jakim mowa w art. 41 ustawy, musi być na tyle wyrazisty i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnej sytuacji, że uzasadnia przyznanie tej formy pomocy z uwagi na okazjonalność, nadzwyczajność występującego zdarzenia, które jest na tyle dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w sytuację życiową danej osoby, że nie jest ona sama w stanie jej pokonać nawet przy uwzględnieniu możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 grudnia 2010 r., III SA/Kr 747/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2010 r., VIII SA/Wa 139/10). Dlatego też do najczęstszych przypadków przyznania pomocy o których stanowi art. 41 ustawy zalicza się zdarzenie losowe, stan klęski żywiołowej lub ekologicznej. Tym samym spękania tynku na ścianach łazienki z miejscowym jego wykruszaniem nie może być uznane za jakiś nadzwyczajny przypadek, gdyż jest to częsty efekt użytkowania pomieszczenia budynku mieszkalnego. Co więcej pracownicy organu na podstawie przeprowadzonych oględzin stwierdzili, iż pomieszczenia zajmowane przez skarżącą i jej matkę spełniają swoje funkcje i nie wymagają remontów. W ocenie Sądu nie zachodzi zatem szczególnie uzasadniony przypadek wskazujący na konieczność przyznania specjalnego zasiłku celowego, tym bardziej, iż możliwości finansowe ośrodka są ograniczone, a zasiłki specjalne przyznawane są w zasadzie na zaspokojenie jedynie priorytetowych potrzeb bytowych wnioskodawców. W tym miejscu podkreślić należy, że pomoc społeczna ma udzielać swoim podopiecznym pomocy i wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych na finansowanie dowolnych celów w wysokości dla nich wygodnej czy pożądanej. Ocena przesłanek do przyznania specjalnego zasiłku celowego musi być dokonywana przy uwzględnieniu szczególnego charakteru tego świadczenia, które może być przyznane w sytuacjach zupełnie wyjątkowych i powinno być przeznaczone na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych osób korzystających z pomocy, a nie na podnoszenie standardów ich codziennego funkcjonowania. Uznając zatem, iż w sprawie niniejszej organy administracji nie dopuściły się naruszenia prawa, skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). O wynagrodzeniu adwokata z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 ww. ustawy, a jego wysokość określił zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).