II SA/Lu 214/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Gminy kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nałożył na Gminę R. F. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia zajmowanego przez B. N. lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku Zespołu Szkół w L. , położonym na działce nr ewid. [...] w miejscowości L., gmina R. , do odpowiedniego stanu technicznego. Nakazane roboty obejmować miały: - skucie tynku w miejscach porażonych przez pleśń, tj. na styku ścian zewnętrznych ze stropem w pokoju na szkicu oznaczonym nr [...], na nadprożach okiennych w pokojach, w kuchni od strony pokoju nr [...] oraz za podgrzewaczem wody przy pionie kanalizacji sanitarnej w pomieszczeniu wc, - osuszenie zawilgoconych elementów ścian, stropów oraz nadproży, - wykonanie nowego tynku w miejscach jego skucia (po uprzednim pomalowaniu preparatem grzybobójczym), - malowanie farbami odpornymi na działanie wilgoci i grzybów pleśniowych. Opisane roboty budowlane organ I instancji nakazał wykonać pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane w terminie do dnia 30 kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji podano, że w dniu [...] września 2013 r. inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w C. przeprowadzili oględziny zajmowanego przez B. N. lokalu mieszkalnego, zlokalizowanego w segmencie II budynku Zespołu Szkół w L. na ostatniej kondygnacji budynku. W toku tych czynności ustalono, że przedmiotowy lokal składa się z trzech pokoi, kuchni (ślepej), przedpokoju i wc. Wewnątrz mieszkania, na styku ścian zewnętrznych ze stropem oraz na nadprożach okiennych, stwierdzono występowanie śladów wilgoci z ciemnymi przebarwieniami. Zawilgocenie takie występuje w pokoju narożnym, w kuchni oraz w pomieszczeniu wc (za podgrzewaczem wody przy pionie kanalizacji sanitarnej). Jednocześnie pracownicy organu stwierdzili, że okna w przedmiotowym mieszkaniu wyposażone są w nawiewniki higrosterowane, a wszystkie pomieszczenia posiadają wentylację. Stwierdzono również, że na kominach zamontowano nasady kominowe typ "turbowent" w celu zwiększenia ciągu w przewodach wentylacyjnych. Ponadto, na podstawie zapisu protokołu Nr [...] z przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2013 r. okresowej kontroli przewodów kominowych, stwierdzono, że przewody są drożne i nadają się do eksploatacji. Jednocześnie ustalono, że ściany zewnętrzne mieszkania B. N. mają grubość od 44 do 46 cm. Ściany te nie są ocieplone. Strop nad mieszkaniem ma natomiast grubość 36 cm, przy czym w części strychu przy ścianach kolankowych wykonano jego dodatkowe ocieplenie płytami styropianowymi, z wywinięciem ocieplenia na ściany kolankowe. Organ I instancji uznał, że występowanie pleśni na powierzchni tynku wskazuje, iż w przedmiotowym mieszkaniu była zwiększona wilgotność powietrza. Wykonane dotychczas roboty budowlane, mające na celu obniżenie wilgoci w mieszkaniu, nie przyniosły natomiast rezultatu w postaci usunięcia skutków negatywnego działania. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w celu całkowitego usunięcia negatywnych skutków działania wilgoci i grzybów pleśniowych należało nakazać usunięcie (skucie) tynku przerośniętego przez pleśń, a następnie osuszenie zawilgoconych elementów oraz wykonanie nowego tynku po uprzednim pomalowaniu preparatem grzybobójczym. Wybór metody osuszenia należało natomiast dostosować do stopnia zawilgocenia. Organ I instancji podkreślił, że wykonanie robót budowlanych określonych w sentencji jego decyzji, pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, usunie skutki negatywnego działania zawilgocenia, co utrudni rozwój grzybów pleśniowych. Wskazał przy tym, że zgodnie z art. 6b. ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, najemca jest obowiązany utrzymywać lokal oraz pomieszczenia, do używania których jest uprawniony, we właściwym stanie technicznym i higieniczno-sanitarnym określonym odrębnymi przepisami. W odwołaniu od powyższej decyzji Wójt Gminy R. F. wniósł o jej uchylenie podkreślając, iż nie zgadza się z nakazami Powiatowego Inspektora N. B. w C.. Strona odwołująca zwróciła uwagę, iż mieszkanie zajmowane przez B. N. zostało jej przekazane w 2010 r. i nie występowały w nim wówczas oznaki pleśni lub ślady zawilgocenia. Ponadto przed przekazaniem tego mieszkania obecnej lokatorce Gmina przeprowadziła remont budynku szkolnego. W ramach tych prac w lokalach mieszkalnych wstawiono nowe okna zaopatrzone w nawiewniki higrosterowalne oraz docieplono płytami styropianowymi część strychu przy ścianach kolankowych z wywinięciem ocieplenia na ścianki kolankowe. W 2010 r. dodatkowo wymieniono w lokalach grzejniki c.o., a w styczniu 2013 roku Gmina zleciła przegląd przewodów wentylacyjnych i zainstalowała przedłużenie kominów wentylacyjnych wraz z nasadami kominowymi typu [...] . Podczas kilkakrotnych oględzin mieszkania B. N. przez pracowników Urzędu Gminy, jak i Inspektorów Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w C., stwierdzono jednak częściowe zasłonięcie kanałów wentylacyjnych, jak również całkowite zasłonięcie nawiewników higrosterowalnych w oknach. Zdaniem strony odwołującej fakty te mogą wskazywać na niewłaściwe użytkowanie przedmiotowego lokalu mieszkalnego przez B. N. i doprowadzenie do zwiększonej wilgotności w pomieszczeniach, a więc działania niezgodnego z art. 6b ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ( DZ. U. Nr 31 z 2005 roku ze. zm.). Gmina R. F., jako właściciel lokali mieszkalnych, w sposób należyty wywiązuje się natomiast z obowiązków wynikających z art. 6a powołanej ustawy . Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znalazł podstaw do jego uwzględnienie i w dniu [...] stycznia 2014 r. wydał decyzję nr [...] (zaskarżoną w niniejszej sprawie), którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja pierwszoinstancyjna została wydana w sposób prawidłowy. Wynikający z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane obowiązek utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym ciąży bowiem na właścicielu lub zarządcy obiektu. Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 powołanej ustawy wskazuje natomiast, że jeśli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w pkt 1-3 tego przepisu, to organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W niniejszej sprawie stwierdzone występowanie pleśni na powierzchni tynku w mieszkaniu Nr [...] uprawnia – w ocenie organu II instancji – do uznania, że obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym (co stanowi przesłankę z pkt 3 przytoczonego w treści zaskarżonej decyzji art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego). . Gmina R. F. – reprezentowana przez Wójta [...] – założyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję ostateczną, zarzucając przy tym organowi II instancji, iż rozstrzygnięcie to podjął jedynie w oparciu o dokumentację sporządzoną przez Powiatowego Inspektora N. B. w C., bez samodzielnego przeprowadzenia oględzin lokalu będącego przedmiotem sprawy. Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej w całości. Jednocześnie zwróciła się o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Wójt [...] po raz kolejny podniósł, że stwierdzony nieodpowiedni stan techniczny lokalu wynajmowanego przez B. N. nie został spowodowany działaniami wynajmującego tj. Gminy R. . Gmina, na skutek licznych skarg najemczyni, wykonała bowiem szereg czynności mających na celu prawidłowe funkcjonowanie lokalu, co też potwierdzono w treści decyzji pierwszoinstancyjnej. W ocenie strony skarżącej postępowanie przeprowadzone w niniejszej sprawie przez Powiatowego Inspektora N. B. wykazało, że to najemczyni użytkowała lokal nieprawidłowo i to jej działaniami spowodowana była wilgotność w tym lokalu (skarżący powołał się w tym względzie na treść protokołu oględzin z dnia [...] września 2013 r., z którego wynika, iż podczas wykonywania tych czynności okna w mieszkaniu B. N. były szczelnie pozamykane pomimo dodatniej temperatury na zewnątrz, a w jednym z pokojów (sąsiadującym z kuchnią) kratka wentylacyjna była zamknięta żaluzjami). Wójt [...] podkreślił przy tym, że organy obu instancji nie odniosły się w swych decyzjach do istotnej okoliczności, a mianowicie do tego, że sąsiednie lokale o identycznych parametrach technicznych nie są zawilgocone, co oznacza, że są prawidłowo użytkowane. Reasumując skarżący jako nieprawidłowe ocenił przekonanie organów obu instancji, iż to Gmina powinna usunąć skutki nieprawidłowego użytkowania lokalu wynajmowanego przez B. N. pomimo, że to najemczyni spowodowała swoim postępowaniem zawilgocenie i zagrzybienie pomieszczeń. W odpowiedzi na skargę L. W. Inspektor N. B. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione, a które to przyczyny Sąd – zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") – miał obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu. Przepis ten stanowi bowiem, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi jest decyzja ostateczna Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. , na mocy której utrzymana została w mocy decyzja Powiatowego Inspektora N. B. w C. z dnia [...] listopada 2013 r., nakładająca na Gminę R. F. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia zajmowanego przez B. N. lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku Z. L., położonym na działce nr ewid. [...] w miejscowości L., gmina [...] F., do odpowiedniego stanu technicznego. Materialnoprawną podstawę powołanej decyzji pierwszoinstancyjnej stanowił przy tym przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej jako "Pr bud."). W myśl tego unormowania, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Z przytoczonej regulacji wynika zatem, że właściwy organ (w tym wypadku organ nadzoru budowlanego – art. 83 Pr. bud.), w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, ma obowiązek nakazać w drodze decyzji wykonanie określonych robót, które nieprawidłowości te usuną. Art. 66 ust. 1 Pr bud. odnosi się jednak przy tym do obiektów budowlanych jako całości, stąd też w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, iż generalnie nakazy określone w tym przepisie mogą dotyczyć usunięcia nieprawidłowości samego obiektu. Chodzi tu zatem o prace mające na celu utrzymanie w należytym stanie budynku jako całości. Nie wyklucza się przy tym możliwości nałożenia w tym trybie obowiązku wykonania określonych robót jedynie w określonej części obiektu stanowiącej lokal mieszkalny. Nie zmienia to jednak faktu, że chodzi o takie roboty, które, wykonane w danym lokalu, prowadzić będą do utrzymania w należytym stanie całego obiektu budowlanego. Obowiązek nałożony na mocy art. 66 ust. 1 Pr. bud. nie może bowiem wkraczać w to, co mieści się wyłącznie wewnątrz lokalu i jest regulowane przepisami prawa cywilnego, lokalowego lub spółdzielczego (por. wyroki NSA: z dnia 4 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 908/00, LEX nr 81731; z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1036/06, LEX nr 505612; z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 985/08, LEX nr 516064 oraz z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2233/10, LEX nr 1211215). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż bezspornym pozostaje, że lokal mieszkalny zajmowany przez B. N., znajdujący się w budynku Z. L., jest w nieodpowiednim stanie faktycznym. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające potwierdziło, że w lokalu tym, na styku ścian zewnętrznych ze stropem oraz na nadprożach okiennych, występują liczne zawilgocenia z ciemnymi przebarwieniami wskazującymi na obecność pleśni. Nakładając na Gminę R. F. (właściciela budynku) obowiązek wykonania prac mających na celu usunięcie tych nieprawidłowości organy obu instancji nie ustaliły jednak w sposób jednoznaczny, co było przyczyną ich występowania, a przede wszystkim, czy nieprawidłowości te przekładają się na zły stan techniczny całego budynku, czy też ograniczają się jedynie do jednego lokalu mieszkalnego. Nie jest przez to jasne, czy wykonanie nałożonych na Gminę obowiązków prowadzić będzie do przywrócenia odpowiedniego stanu technicznego całego budynku szkoły, a tylko wówczas nakazanie ich wykonania w trybie art. 66 ust. 1 Pr. bud. można byłoby uznać za dopuszczalne. Założeniu takiemu przeczy jednak już sama sentencja decyzji pierwszoinstancyjnej, z której wynika wprost, że wykonanie określonych w niej robót budowlanych ma na celu doprowadzenie do odpowiedniego stanu technicznego lokalu mieszkalnego Nr [...], a nie budynku Z. L., w którym lokal ten się znajduje. Wobec powyższego uznać należy, że wydane w niniejszym postępowaniu decyzje organów obu instancji nie zostały poprzedzone rzetelnym i wystarczającym postępowaniem wyjaśniającym, przez co naruszają one przepisy postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a jednocześnie uchybiają one prawu materialnemu, tj. art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Koniecznym jest zatem uchylenie kontrolowanych przez Sąd decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy przez Powiatowego Inspektora N. B. w C., który mając na względzie uwagi przedstawione w niniejszym wyroku ustali, w jakim stopniu nieprawidłowości stanu technicznego lokalu mieszkalnego zajmowanego przez B. N. przekładają się na zły stan techniczny całego budynku i w tym kontekście oceni, czy dopuszczalne jest nakazanie Gminie R. F. wykonania w tym zakresie określonych robót budowlanych, które prowadzić będą do przywrócenia właściwego stanu technicznego całego budynku. Końcowo, odnosząc się do zarzutów skargi, wyjaśnić należy, decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 Pr. bud. może być skierowana tylko do właściciela danego obiektu bądź jego zarządcy (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1852/11, LEX nr 1358425), zaś brak jest podstaw prawnych by obowiązek taki skierować do innych podmiotów (np. do najemcy, jak na gruncie niniejszej sprawy postuluje skarżąca Gmina), nawet jeśli przyczyniły się one do złego stanu technicznego obiektu. To bowiem jedynie właściciel lub zarządca – stosownie do art. 61 Pr. bud. – są obowiązani utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 oraz zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Przepis art. 66 Pr. bud. nie tworzy zaś dla właściciela lub jego zarządcy nowych obowiązków, a jedynie precyzuje już nałożone ustawowo obowiązki i umożliwia egzekwowanie ich wykonalności. Rozstrzyganie ewentualnych sporów związanych z rozliczeniem pomiędzy właścicielem (zarządcą) a najemcą budynku kosztów poniesionych w związku z nieprawidłowym użytkowaniem budynku i wynikłym z tego obowiązkiem wykonania robót będących skutkiem zastosowania art. 66 ust. 1 Pr. bud., należy natomiast do sądów powszechnych w postępowaniu cywilnym. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie w pkt II sentencji Sąd, na podstawie art. 152 p.p.s.a., orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt III sentencji wyroku, znajduje natomiast uzasadnienie w dyspozycji art. 200 p.p.s.a.