II SA/Lu 214/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Sekretarz sadowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 września 2018 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych oddala skargę. Decyzją z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania Z. W. (dalej także jako: "skarżący") od decyzji z [...] października 2017 r., znak: [...], wydanej z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], o odmowie przyznania skarżącemu usług opiekuńczych – utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że powołaną wyżej decyzją organ pierwszej instancji, na podstawie art. 11 ust. 2 i art. 107 ust. 4a ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego przez niego świadczenia z pomocy społecznej, z uwagi na brak współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym wyrażający się w uniemożliwieniu przeprowadzenia aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego. Organ pierwszej instancji wskazał, że w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy za nieuzasadnione należy uznać twierdzenia skarżącego co do tego, że nie został prawidłowo powiadomiony o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko wyrażone w tej decyzji. Kolegium wskazało, że w dniu [...] października 2017 r. pracownicy socjalni, w asyście funkcjonariuszy Policji, stawili się w miejscu zamieszkania skarżącego, w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Pomimo wcześniejszego powiadomienia skarżącego o miejscu i terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nikt nie wpuścił pracowników organu pierwszej instancji do domu. Zdaniem Kolegium, wobec braku wiarygodnych danych co do sytuacji skarżącego z wcześniej przeprowadzanych aktualizacji wywiadu środowiskowego, wynikających z nieudzielania informacji lub udzielania ich w bardzo ograniczonym zakresie i niepotwierdzania podpisem ustaleń wywiadu, organ obowiązany był przeprowadzić aktualizację wywiadu. W związku z tym, w konsekwencji uniemożliwienia przeprowadzenia przez stronę aktualizacji wywiadu środowiskowego, brak było wiarygodnych szczegółowych danych dotyczących aktualnej sytuacji życiowej skarżącego. W tej sytuacji, stosownie do powołanych wyżej przepisów ustawy o pomocy społecznej, obowiązkiem organu pierwszej instancji było wydanie decyzji odmawiającej przyznania świadczenia niepieniężnego, wskazanego we wniosku z [...] września 2017 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję Kolegium oraz w piśmie procesowym z [...] września 2018 r. skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżący zakwestionował wartość dowodową notatki służbowej sporządzonej z wizyty pracowników socjalnych w jego miejscu zamieszkania. Skarżący zarzucił, że członkowie Kolegium: Z. C., K. A. i E. C.-S. oraz pracownicy socjalni: E. W. i H. L. oraz Kierownik OPS w [...] B. Ś. - winni zostać wyłączeni od rozpoznawania jego sprawy. Złożył oświadczenie w sprawie "pukania do drzwi ganku", podczas próby przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, wskazując na nieskuteczność podjętej próby nawiązania kontaktu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm. - dalej także jako: "ustawa") ani przepisów postępowania. Stosownie do przepisu art. 4 ustawy osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W myśl zaś art. 107 ust. 4a ustawy niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Podkreślenia wymaga, że organy obu instancji prawidłowo, to jest z zachowaniem reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. - dalej jako: "k.p.a."), stwierdziły, że w rozpoznawanej sprawie zachodziła podstawa do odmowy przyznania skarżącemu świadczeń z pomocy społecznej, z uwagi na uniemożliwienie przeprowadzenia aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego. Z akt administracyjnych wynika, że organ pierwszej instancji pismami z [...] października 2017 r., znak: [...] i [...], poinformował skarżącego oraz odrębnie jego żonę – T. W., że [...] października 2017 r. przeprowadzona zostanie w miejscu zamieszkania skarżącego aktualizacja wywiadu środowiskowego. Pisma te zostały prawidłowo doręczone skarżącemu i jego żonie [...] października 2018 r. (zwrotne poświadczenia odbioru korespondencji – k. 3, 5 akt administracyjnych I instancji). W wyznaczonym dniu, to jest [...] października 2017 r., o godzinie 9:10, pracownicy socjalni, w asyście funkcjonariuszy Policji, udali do miejsca zamieszkania skarżącego i jego żony w celu przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, jednak po kilkuminutowym pukaniu nikt nie otworzył drzwi. Z notatki służbowej, sporządzonej z tej wizyty, wynika, że po przybyciu na miejsce i kilkukrotnym dzwonieniu do drzwi, nikt z domowników nie wpuścił do środka pracowników socjalnych ani funkcjonariuszy Policji. Niekwestionowane jest przy tym, że o swojej nieobecności w miejscu zamieszkania, w dniu wyznaczonym na wizytę, skarżący ani jego żona nie powiadomili pracowników socjalnych telefonicznie bądź osobiście. Wskazać należy, że w opisanych okolicznościach postawa skarżącego, wobec przeprowadzenia omawianego wywiadu, jako kluczowego materiału dowodowego dla oceny przyznania świadczeń z pomocy społecznej (zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy), prawidłowo została oceniona przez organy obu instancji, jako brak zgody na przeprowadzenie tego wywiadu. O ile bowiem organy orzekające zobowiązane są do wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, o tyle na osobie ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej również spoczywa obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych, mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy tym, jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, brak współdziałania przez stronę może przejawiać się nie tylko w jednoznacznym formułowaniu odmowy udziału w przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, bądź w unikaniu ustalenia terminu jego przeprowadzenia, lecz także w uniemożliwieniu pracownikowi socjalnemu kontaktu ze stroną w jej miejscu zamieszkania, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie (zob. m.in. wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 59/11, wydany w sprawie ze skargi żony skarżącego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 2009 r., znak: [...], w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego). Niezasadny jest zarzut skarżącego dotyczący wadliwego zawiadomienia go o terminie planowanej aktualizacji wywiadu środowiskowego. Jak wskazano wyżej, z akt sprawy jednoznacznie wynika, że pismami z [...] października 2017 r. powiadomiono skarżącego i jego żonę o terminie wywiadu. Zawiadomienia te zostały prawidłowo doręczone skarżącemu i jego żonie [...] października 2018 r., skarżący był zatem zobowiązany do udziału w przeprowadzanej czynności. Całkowicie bezzasadne są też zastrzeżenia skarżącego odnoszące się do obecności funkcjonariuszy Policji podczas próby przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. Niewątpliwie bowiem przepis art. 107 ust. 3a i 3b ustawy wprost przewiduje możliwość przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w asyście funkcjonariusza Policji, obligując organy tej formacji do obowiązkowego jej udzielenia. Nieuzasadnione są również pozostałe zarzuty skarżącego. W ocenie Sądu, prawidłowo wskazało Kolegium, że w rozstrzyganej sprawie nie było podstaw do wyłączenia od orzekania wskazanych przez stronę pracowników organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu, niewątpliwie wobec wskazanych osób nie zachodzą przesłanki do wyłączenia od udziału w postępowaniu w przedmiotowej sprawie wymienione wyczerpująco w art. 24 § 1 k.p.a., które uwzględniane są z urzędu przez organ orzekający w sprawie. Skarżący nie wskazał w toku postępowania przesłanek wyłączenia pracowników wymienionych w tym przepisie. Nie uprawdopodobnił on również istnienia okoliczności niewymienionych w art. 24 § 1 k.p.a., które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności tych pracowników. Jak zasadnie podniosło Kolegium, powoływanie się w odwołaniu na dwukrotne ukaranie organu grzywną, na trzy wyroki stwierdzające przewlekłość organu, na pomówienia do Policji i pomówienie Policji oraz "przedawnienie przestępstwa z [...] lipca 2012 r., III K [...]", sprawy cywilne, karne, zawiadomienia do prokuratury, nie może odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku. Zdaniem Sądu, wspomniane zarzuty stanowią jedynie wyraz subiektywnej oceny stanu faktycznego przez skarżącego i nie uprawdopodobniają istnienia okoliczności niewymienionych w art. 24 § 1 k.p.a., które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności omawianych pracowników. Nie sposób także przyjąć, że działanie pracowników organów cechuje się negatywnym nastawieniem względem skarżącego. W kwestii tej trzeba mieć na względzie, że pomoc społeczna ma charakter jedynie subsydiarny, to jest uzupełniający w stosunku do obowiązku samodzielnego rozwiązywania przez osoby i rodziny własnych problemów życiowych. Pomoc ta nie służy wyręczaniu podmiotów ubiegających się o jej udzielenie z obowiązku własnej aktywności, a ma na celu wspomaganie ich we własnych działaniach zmierzających do zapewnienia im życia w godnych warunkach. Trzeba przy tym zauważyć, że skarżący posiada stały dochód w postaci emerytury, której wysokość przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do ubiegania się o przyznanie świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej na zasadach ogólnych. Pomimo tego skarżący objęty jest od lat systematyczną pomocą udzielaną ze środków Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Sądowi wiadome jest z urzędu, że skarżący jedynie w okresie od stycznia 2017 r. do października 2017 r. otrzymał świadczenia z pomocy społecznej, których łączna wartość wyniosła [...] złotych. Niezasadne są podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 107 ust. 4 ustawy. Przepis ten stanowi, że w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. Natomiast w przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Wskazać należy, że nie do przyjęcia jest stanowisko skarżącego, według którego wywiad środowiskowy powinien być sporządzany co pół roku. W świetle powołanego przepisu, aktualizacja wywiadu ma być sporządzana nie tylko w razie zmiany danych zawartych w wywiadzie. Co więcej nawet korzystanie ze stałych form pomocy nie ogranicza organu do przeprowadzenia wywiadu raz na 6 miesięcy, jak twierdzi strona. W takim bowiem przypadku wywiad ma być przeprowadzony nie rzadziej niż 6 miesięcy. Jest to rozwiązanie racjonalne, mając na uwadze treść art. 3 ust. 3 ustawy, w świetle którego zarówno rozmiar, jak i forma udzielanej pomocy, uzależnione są od sytuacji, w jakiej znajduje się osoba dążąca do jej uzyskania. Organ udzielający pomocy powinien zatem dysponować w tej mierze bieżącą wiedzą, chociażby z tego powodu, że pomoc może być udzielana także z urzędu. Nie do zaakceptowania jest przy tym sytuacja, w której to osoba ubiegająca się o pomoc z zasobów pomocy społecznej ma decydować o jego terminie i zakresie (zob. wyrok WSA w Lublinie z 4 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 606/13). Całkowicie bezzasadne są zarzuty skarżącego co do naruszenia prawa, wskutek nieuwzględnienia tego, że skarżący jest osobą cierpiąca na schorzenia psychiczne. Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego z 25 sierpnia 2016 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 1788), w przypadku gdy o przyznanie świadczenia ubiega się osoba, do której mają zastosowanie przepisy ustawy z 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 2017 r. poz. 882), i nie można, ze względu na stan jej zdrowia, uzyskać podczas wywiadu wymaganych informacji lub dokumentów, o których mowa w art. 107 ust. 5b ustawy, pracownik socjalny odnotowuje ten fakt w kwestionariuszu wywiadu. Wskazać trzeba, że przepis ten dotyczy sytuacji, w której przeprowadzany jest wywiad środowiskowy z osobą chorą psychicznie, a nie może być interpretowany jako podstawa do uchylenia się przez organ od obowiązku dokonania omawianego środka dowodowego, w celu ustalenia sytuacji życiowej tej osoby. Niezależnie od tego należy zauważyć, że niewątpliwie organ pierwszej instancji uwzględnił fakt choroby psychicznej skarżącego, albowiem mając to na uwadze, zawiadomił o terminie przeprowadzania wywiadu nie tylko skarżącego, lecz również jego żonę. Zauważyć przy tym należy, że zarówno skarżący, jak i jego żona – co Sądowi jest wiadome z urzędu – od wielu lat korzystają ze wsparcia udzielanego ze środków pomocy społecznej. Oczywiste jest przy tym, że wielokrotnie dotychczas brali udział w przeprowadzanych aktualizacjach rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zdaniem Sądu, działanie organu pierwszej, który wobec oporu ze strony skarżącego przed kontaktem z pracownikami socjalnymi, podjął próbę ustalenia jego sytuacji z udziałem żony skarżącego, świadczy o tym, że organ ten kierował się dobrem skarżącego, jako osoby korzystającej z pomocy społecznej (art. 100 ust. 1 ustawy). W tych okolicznościach nie budzi wątpliwości Sądu, że zasadnie oceniły organy działanie skarżącego jako brak współdziałania, wyrażający się w uniemożliwieniu przeprowadzenia aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego, co uzasadniało odmowę przyznania pomocy, na podstawie powołanych przepisów art. 11 ust. 2 i art. 107 ust. 4a ustawy. Za niezasadne należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania. W myśl art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem Zgodnie zaś z art. 72 § k.p.a., czynności organu administracji publicznej, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał tych czynności. Prawidłowo zatem potwierdzone zostały przez pracowników socjalnych – w drodze notatki służbowej – okoliczności nieudanej próby przeprowadzenia ze skarżącym aktualizacji wywiadu środowiskowego. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał za nieuzasadnione przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z kopii dokumentów dołączonych przez stronę skarżącą do pisma procesowego z [...] września 2018 r. (zob. k. 36-39 akt sąd.). Stosownie bowiem do przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów wyłącznie wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i dodatkowo, nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W rozpoznawanej sprawie takie przesłanki nie zachodziły, albowiem – jak wskazano wyżej – organy administracji wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności w sprawie. Ponownie należy więc podkreślić, iż stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie ustalony został prawidłowo przez organy administracji publicznej, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. W tych okolicznościach brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Ubocznie należy zwrócić uwagę skarżącemu, że zawarte w skardze oraz w pismach składanych w toku postępowania przed organami obu instancji obraźliwe słownictwo używane w stosunku do pracowników organów, w ocenie Sądu, jest niewłaściwe i z tego powodu w ogóle nie powinno być stosowane przez skarżącego, jak też nie powinno być używane przez niego w pismach kierowanych do Sądu bądź do organów administracji publicznej. Za pozostający bez wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji uznać należy także zarzut dotyczący nie poinformowania skarżącego o skutkach prawnych nieobecności w miejscu zamieszkania. Chociaż nie budzi wątpliwości, że organ powinien w prowadzonym postępowaniu pouczyć skarżącego o skutkach niepodejmowania przez niego współpracy z pracownikiem pomocy społecznej (art. 9 k.p.a.), a czego nie uczyniono, to jednak ocena, w jakim stopniu owe zaniechanie miało wpływ na wynik sprawy nie może pomijać faktu, że skarżący był już wielokrotnie w przeszłości beneficjentem udzielanej przez organ pomocy społecznej, a zasady jej udzielania są mu znane. Skarżący od wielu lat korzysta ze wsparcia udzielanego ze środków pomocy społecznej, składając liczne wnioski i pisma do organów oraz skargi do sądu administracyjnego. Skarżący inicjuje i bierze udział w licznych sprawach sądowych (do września 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęło ponad 100 skarg wniesionych przez skarżącego). Wielokrotnie w uzasadnieniach orzeczeń wydawanych z udziałem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyjaśniał skarżącemu, że skutkiem braku współpracy skarżącego z pracownikami socjalnymi w postaci uniemożliwiania pracownikom socjalnym przeprowadzenia środowiskowego wywiadu rodzinnego w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej jest odmowa przyznania świadczeń (tak między innymi w uzasadnieniach orzeczeń wydanych z udziałem skarżącego w sprawach sygn. akt II SA/Lu 829/17 i II SA/Lu 533/16, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Powyższe uchybienie proceduralne nie mogło być zatem zakwalifikowane jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).