II SA/Lu 215/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie Asesor WSA Jerzy Drwal -sprawozdawca, Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis - Kawczyńska, po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2005 r. sprawy ze skargi S.S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzje Starosty z dnia [...] r. Nr [...], które nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego S.S. kwotę 200 /dwieście / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta udzielił skarżącemu S.S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce Nr [...] w Ł. Projekt budowlany zatwierdzony wskazaną decyzją przewidywał wypełnione luksferami otwory okienne w ścianie usytuowanej w odległości 1,5 m od granicy z działką Nr [...] Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta, działając na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 163 i art. 104 kpa, po stwierdzeniu, że skarżący realizuje inwestycję w sposób odbiegający od warunków udzielonego pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego z uwagi na osadzenie w ścianie oddalonej o 1,5 m od granicy z działką Nr [...]okien drewnianych przeszklonych szkłem zwykłym zamiast luksferów, uchylił decyzję własną z dnia [...] r. zezwalającą na budowę przedmiotowego budynku. Na skutek odwołania skarżącego od tej decyzji, Wojewoda decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymał ją w mocy. W świetle uzasadnienia decyzji organu odwoławczego skarżący w sposób istotny odstąpił od warunków udzielonego pozwolenia na budowę poprzez wykonanie w ścianie szczytowej zlokalizowanej w odległości 1,5 m od granicy z działką Nr [...] czterech otworów, w których osadzono okna drewniane przeszklone szkłem zwykłym, co wynikało z ustaleń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, poczynionych w trakcie kontroli przeprowadzonej na terenie budowy. W związku z tym roboty budowlane były wstrzymywane (w marcu 2003 r.), a następnie decyzją organu nadzoru budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] nałożono na skarżącego obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 lipca 2003 r. określonych czynności w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Ponadto kolejną decyzją z dnia [...] r. Nr [...], organ nadzoru budowlanego nakazał zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego. W tej sytuacji miał zastosowanie przepis art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stanowiący, iż w przypadku naruszenia przepisu ust. 1 przewidującego możliwość istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, ale pod warunkiem wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, właściwy organ uchyla pozwolenie na budowę. Skarżący nie uzyskał decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, zatem wydanie przez organ I instancji decyzji na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego było zasadne. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, iż w egzemplarzu znajdującym się w posiadaniu organu, wydającego pozwolenie na budowę dokonano zmian poprzez naniesienie poprawek przewidujących zastosowanie luksferów w miejsce otworów okiennych ze szkła zwykłego, natomiast należący do niego egzemplarz projektu budowlanego, w oparciu o który realizowana jest budowa, nie został nigdy poprawiony ani przerobiony, Wojewoda wskazał, że w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego ostatecznie wyjaśniono tę kwestię. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, S.S. zarzucił organowi I i II instancji naruszenie nie tylko przepisów procesowych zamieszczonych w art. 7, 76, 77, 80 i 107 § 3 kpa, ale również naruszenie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez niewykazanie, że zachodzi sytuacja przewidziana w przepisie ust. 1. Zwrócił jednocześnie uwagę na fakt wydania decyzji po zakończeniu wszystkich prac budowlanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację jak w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie narusza prawo. Analizując zarzuty i wnioski skargi, Sąd doszedł do przekonania, że orzekające organy naruszyły przepisy procesowe Kodeksu postępowania administracyjnego, określające zasady i tryb prowadzenia postępowania dowodowego, oraz wymagania, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie decyzji organu administracji publicznej. Zasadny był również zarzut naruszenia art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) w kontekście wniosków skarżącego, że decyzję uchylającą pozwolenie na budowę wydano już po zakończeniu przez niego wszystkich robót budowlanych. W ocenie Sądu, sformułowane przez skarżącego w tym zakresie zarzuty były słuszne, ponieważ organ administracji architektoniczno-budowlanej ma prawo do samodzielnej oceny przesłanek niezbędnych do zastosowania art. 36a Prawa budowlanego. Zarówno Starosta jak i Wojewoda byli uprawnieni i zobowiązani do ustalenia czy skarżący dopuścił się istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Orzekające organy nie poczyniły w tym zakresie własnych ustaleń bazując jedynie na ustaleniach i ocenie wyrażonej przez organy nadzoru budowlanego, o czym świadczyło uzasadnienie decyzji Starosty powołującego się na ustalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, uznawał wykonanie przez skarżącego otworów okiennych przeszklonych szkłem zwykłym, zamiast luksferów. Starosta podobnie jak i Wojewoda zwracał uwagę, że z tego powodu wstrzymano prowadzenie robót budowlanych, a następnie nałożono na skarżącego obowiązek doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, a ostatnio wydaną decyzją z dnia [...] r. nakazano mu zaniechania dalszych robót budowlanych. W trakcie postępowania, skarżący domagał się od organu odwoławczego dołączenia do akt sprawy całości dokumentacji zgromadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Żądanie skarżącego nie zostało spełnione, aczkolwiek zgromadzony przez organy nadzoru budowlanego materiał dowodowy byłby pomocny w wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, zwłaszcza, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie poczyniły własnych ustaleń w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja była ponadto rozstrzygnięciem przedwczesnym, bowiem orzekające organy pominęły zupełnie kwestię stanu zaawansowania budowy budynku mieszkalnego. Bez wyjaśnienia tej okoliczności uchylono jednak pozwolenie na budowę. Akta sprawy nie dawały odpowiedzi na pytanie czy w dacie orzekania o uchyleniu pozwolenia na budowę roboty budowlane zostały zakończone. Organ I i II instancji zagadnienia te przemilczał, aczkolwiek w zakresie postępowania dowodowego Kodeks postępowania administracyjnego nakłada na organ administracji publicznej szereg obowiązków, w tym wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 kpa), zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa), wskazania, które okoliczności zostały uznane za udowodnione (art. 80 kpa). Zgodnie z zasadą gwarantującą stronie możliwość czynnego udziału w postępowaniu – stosownie do art. 10 § 1 kpa, skarżącemu przysługiwało prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego orzekające organy nie zgromadziły praktycznie żadnych dowodów, poza dołączoną do akt sprawy kserokopię wpisów do dziennika budowy oraz opinią biura projektowego "[...]" z dnia 30 lipca 2002 r. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 36a ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, upoważniający organ do uchylenia pozwolenia na budowę w przypadku naruszenia przez inwestora przepisu ust. 1, określającego, iż istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Ustawodawca nie rozstrzyga, na jakim etapie procesu inwestycyjnego przepis art. 36a ust. 2 ma zastosowanie, jednakże w świetle pozostałych przepisów Prawa budowlanego, uzasadniony jest pogląd, że przepis ten wchodzi w grę, gdy budowy obiektu jeszcze nie zakończono. Jeśli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie czyni ustaleń w tym zakresie, to narusza przepis art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. W wyroku z dnia 13 marca 2002 r. sygn. akt I SA/Gd 1376/99 (Monitor Prawniczy 2002 r., Nr 19 str. 868), Naczelny Sąd Administracyjny w Gdańsku wyraził pogląd, że nie jest dopuszczalne uchylenie na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane decyzji o pozwoleniu na budowę w razie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, w sytuacji, w której budowa została już zakończona. Skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie podziela to stanowisko i podkreśla, iż obowiązkiem organu było wyjaśnienie kwestii zakończenia budowy w świetle wpisu do dziennika budowy z dnia 16 lipca 2002 r. potwierdzającego, że budynek zrealizowano w stanie surowym w 100 %, wstawiana jest stolarka okienna i drzwiowa oraz wykonywane są instalacje: sanitarna, wodna, kanalizacyjna i centralnego ogrzewania. Postępowanie w sprawie uchylenia pozwolenia na budowę wszczęto w październiku 2003 r., stąd też kwestia czy nastąpiło istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę powinna być przeanalizowana przez organ w aspekcie obowiązujących od dnia 11 lipca 2003 r. przepisów art. 36a ust. 3 i 4 Prawa budowlanego, w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r., o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Zgodnie z art. 36 ust. 3 Prawa budowlanego, inwestor, w przypadku wątpliwości co do charakteru planowanego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, występuje do właściwego organu, dołączając opinię projektanta, o udzielenie informacji czy odstąpienie to wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Właściwy organ udziela odpowiedzi w terminie 14 dni od dnia przedstawienia planowanych rozwiązań. Nieudzielenie informacji w tym terminie jest równoznaczne z uznaniem planowanego odstąpienia za nieistotne (art. 36 ust. 4 Prawa budowlanego). Wykładnia powołanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, iż ocena czy nastąpiło istotne odstąpienie od projektu budowlanego powinna być wyraźnie przez orzekający organ sformułowana zwłaszcza, że w myśl art. 9 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W podsumowaniu powyższych rozważań należy stwierdzić, iż orzekający organ I i II instancji nie dokonał oceny czy skarżący swoim działaniem, w sposób istotny odstąpił od warunków udzielonego mu pozwolenia na budowę, jak też nie wyjaśnił kwestii ewentualnego zakończenia budowy budynku mieszkalnego. Z tych też względów Sąd uznał wniesioną skargę za usprawiedliwioną bowiem naruszenie przepisów procesowych art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w stopniu pozwalającym na jej merytoryczne rozpoznanie czyniło zaskarżone rozstrzygnięcie przedwczesnym, a przez to wydanym także z obrazą art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze, obie decyzje podlegały uchyleniu przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie do art. 152 cyt. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie obu decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania uzasadniał przepis art. 200 wyżej wymienionej ustawy.