II SA/Lu 217/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Z.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku okresowego oddala skargę. II SA/Lu 217/07 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania Z.W. świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku okresowego na potrzeby wymienione we wnioskach: 1. z dnia 15 września 2005 r. (świadczenie z art. 41 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej); 2. z dnia 19 maja 2005 r. (świadczenie zgodnie z art. 41 pkt 2 ustawy); 3. z dnia 29 czerwca 2005 r. (świadczenie z art. 41 ustawy). W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w związku z uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie: 1. wyrokiem z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 364/06 decyzji wydanej z up. Wójta Gminy z dnia [...] r. Nr [...] odmawiającej przyznania Z.W. świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku okresowego na potrzeby wymienione we wniosku z dnia 15 września 2005 r. (świadczenie z art. 41 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej) i utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...]; 2. wyrokiem z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 362/06 decyzji wydanej z up. Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. Nr [...] odmawiającej przyznania Z.W. świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku okresowego na potrzeby wymienione we wniosku z dnia 19 maja 2005 r. (świadczenie z art. 41 ustawy) i utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] 3. wyrokiem z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 360/06 decyzji wydanej z up. Wójta Gminy z dnia [...] r. Nr [...] odmawiającej przyznania Z.W. świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku okresowego na potrzeby wymienione we wniosku z dnia 29 czerwca 2005 r. (świadczenie z art. 41 ustawy) i utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. NR [...] Organ pierwszej instancji jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, stwierdzając, że w niniejszej sprawie akta sprawy świadczą o braku jakiejkolwiek współpracy wnioskodawcy z pracownikami socjalnymi Ośrodka Pomocy Społecznej mającej na celu rozwiązywanie jego problemów życiowych. O braku współdziałania świadczą podejmowane przez organ nieudane próby aktualizacji wywiadu środowiskowego. Kolegium stwierdziło, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu pomocy społecznej zostało wydane zgodnie z obowiązującym prawem. Kolegium nie znalazło podstawy do stwierdzenia, iż postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie oraz kwestionowane rozstrzygnięcie narusza wskazane przez odwołującego przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i innych ustaw. Kolegium ustaliło w uzasadnieniu decyzji, że po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyżej wskazanych decyzji I i II instancji, akta administracyjne tych spraw wpłynęły do OPS w dniu 15 września 2006 r. Ośrodek niezwłocznie podjął działania mające na celu przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. Kolegium wskazało, że skarżący powiadomiony został pięć dni wcześniej o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, wyznaczonym na dzień 26 września 2006 r. (pismem z dnia 18 września 2006 r., doręczonym w dniu 21 września 2006 r.). Pracownicy socjalni nie zastali jednak skarżącego w domu. Organ wezwał go w związku z tym do stawienia się w Ośrodku w celu ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu. Mimo podejmowanych działań nie doszło do przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. Kolegium stwierdziło, że w świetle przedstawionego materiału dowodowego nie budzi wątpliwość fakt braku współdziałania Z.W. z pracownikami OPS. Kolegium odwołało się do przepisów art. 106 ust. 4 i art. 4 ustawy o pomocy społecznej, z których wynika, iż obowiązkiem organu przed wydaniem decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia z pomocy społecznej jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego (aktualizacji wywiadu), zaś obowiązkiem wnioskodawcy jest poddanie się takiemu wywiadowi oraz rygorom obowiązującym przy jego sporządzaniu, a w żadnym wypadku nie jest dopuszczalne utrudnianie jego sporządzenia. Kolegium podkreśliło, że ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego jednoznacznie wynika nie tylko niechęć odwołującego do współdziałania z pracownikiem socjalnym, lecz również świadome utrudnianie pracownikowi socjalnemu wykonywania jego obowiązków. Kolegium podzieliło pogląd organu pierwszej instancji, że wyżej opisanego postępowania odwołującego nie usprawiedliwia jego orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z tytułu schorzeń psychicznych, wskazując na liczne wystąpienia Z.W. do OPS, do Kolegium, czy też do WSA w Lublinie, składane w trybach przewidzianych przepisami prawa i z zachowaniem ustawowych terminów. Kolegium stwierdziło, że w sprawie niniejszej w pełni uzasadnione było rozstrzygnięcie w oparciu o art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Próba innego rozstrzygnięcia mogłaby wskazywać na akceptację, niczym nieusprawiedliwionego precedensu, lekceważenia przez odwołującego obowiązujących przy rozstrzyganiu spraw z pomocy społecznej reguł prawa (np. obowiązek współdziałania), jak i pracowników socjalnych wypełniających swoje obowiązki. Ponadto Kolegium uznało, że nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości postanowień odmawiających wyłączenia pracowników organu pierwszej instancji i wyjaśniło, że wniosek Z.W. o wyłączenie od rozpatrywania m. in. sprawy niniejszej członka etatowego Samorządowego Kolegium Odwoławczego – W.S. załatwiony został pismem p.o. Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 stycznia 2007 r., odmawiającym wyłączenia członka Kolegium od udziału w postępowaniu. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył Z.W., zarzucając zaskarżonej decyzji ,,naruszenie ustawy z 19.08.94; rozporz. z 22.09.05", naruszenie § 5 rozporz. z 19.04.05; art. 14 Kpa itd" oraz naruszenie art. 24 § 3 Kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa", ani przepisów postępowania. Nie zostały też naruszone wskazane w skardze przepisy innych ustaw i rozporządzeń. Stosownie do przepisu art. 4 ustawy osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W myśl zaś art. 11 ust. 2 ustawy brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Konstrukcja powołanego przepisu art. 11 ust. 2 ustawy wskazuje na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego, które pozwala organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa z najbardziej właściwy. O tym jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Cechą specyficzną tego zagadnienia jest to, że decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości (por.: I. Bogucka, "Państwo prawne a problem uznania administracyjnego", Państwo i Prawo 1992 r., z.10, s.32 i nast.). Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej. Obowiązujące przepisy nie przewidują swobodnego uznania organów administracji. Kontrola ta jest jednak ograniczona. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2002 r. (SA/Sz 2548/00, nie publ.), kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie bowiem do przepisu art. 136 i 138 k.p.a. przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie organy administracji zgodnie z przedstawionymi wyżej wymogami dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz jego prawidłowej oceny. W myśl przepisu art. 106 ust. 4 ustawy decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia może być wydana po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, mającego na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin wymagających pomocy (art. 107 ust. 1). W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych (art. 107 ust. 4). Sposób przeprowadzenia wywiadu oraz szczegółowy jego zakres określa rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672). Prawidłowe było zatem postępowanie organu pierwszej instancji, zmierzające do przeprowadzenia wywiadu rodzinnego (aktualizacji wywiadu) w sprawie niniejszej, zgodnie z wymogami wskazanych przepisów. Jak wynika z akt sprawy pracownicy socjalni zgłosili się w dniu 26 września 2006 r. w miejscu zamieszkania skarżącego w celu przeprowadzenia aktualizacji tego wywiadu, lecz nikt nie otworzył im drzwi, mimo iż skarżący wiedział o terminie wywiadu. Organ pomocy społecznej wezwał w związku z tym skarżącego pismem z dnia 3 października 2006 r. do wskazania dogodnego dla skarżącego terminu przeprowadzenia wywiadu. Oczywista omyłka w podanym przez organ terminie stawienia się w Ośrodku w celu ustalenia terminu wywiadu (wrzesień, zamiast października) nie ma znaczenia, skarżący mógł bowiem podać ten termin w każdym czasie, zwłaszcza że pismem z dnia 11 października 2006 r., doręczonym dnia 16 października 2006 r. zawiadomiony został o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 10 listopada 2006 r. W tej sytuacji prawidłowa była ocena organów obu instancji, które brak reakcji ze strony Z.W. na powyższe wezwania do ustalenia terminu wywiadu uznały za brak współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym. Należy także podkreślić, iż przepisy ustawy nie zobowiązują organu pomocy społecznej do pisemnego wzywania osób ubiegających się o przyznanie świadczenia do wskazania – wybranego przez siebie – terminu do przeprowadzenia wywiadu rodzinnego. Dlatego też działania organu pierwszej instancji, który umożliwił Z.W. wskazanie wybranego przez siebie i dla niego dogodnego terminu przeprowadzenia wywiadu należy ocenić jako działanie w trosce o słuszny interes skarżącego. Podnieść również należy, że zgodnie art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. art. 40, 41, 78 i 91 ustawy, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza określonej kwoty (do dnia 1 października 2006 r. była to kwota 461,00 zł, a od dnia 1 października 2006 r. jest to kwota 477 zł). Przyznanie świadczeń jest więc uzależnione od ustalenia dochodu osoby ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z powołanym przepisem. Ponadto, stosownie do przepisu art. 41 pkt 1 i 2 ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nie przekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi albo zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Przyznanie świadczeń określonych w art. 41 pkt 1 i 2 ustawy wymaga zatem również ustalenia w pierwszej kolejności osiąganych przez stronę dochodów, a następnie okoliczności pozwalających na uznanie sytuacji określonej osoby lub rodziny za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu powołanego przepisu. Ustaleń tych dokonuje się w drodze wywiadu środowiskowego (por. art. 107 ust. 1 ustawy). Odmawiając współdziałania i uniemożliwiając przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, skarżący uniemożliwił jednocześnie organowi ocenę jego sytuacji i potrzeb, co jest szczególnie istotne w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego. Zaskarżona decyzja nie narusza także przepisu § 5 rozporządzenia w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy o przyznanie świadczenia ubiega się osoba, do której mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. Nr 111, poz. 535, z późn. zm.), i nie można, ze względu na stan jej zdrowia, uzyskać podczas wywiadu wymaganych informacji lub dokumentów, o których mowa w § 7, pracownik socjalny odnotowuje ten fakt w kwestionariuszu wywiadu. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła sytuacja wskazana w tym przepisie, stan zdrowia skarżącego nie uniemożliwiał bowiem uzyskania od niego jakichkolwiek informacji lub dokumentów, skarżący odmawiał natomiast współdziałania z pracownikami socjalnymi. Jak słusznie zauważają organy administracji, w czasie, gdy próbowano przeprowadzić wywiad środowiskowy, skarżący kilkakrotnie składał osobiście nowe wnioski, odwołania czy skargi, nie było zatem podstaw do zastosowania w jego przypadku powołanego § 5 rozporządzenia. Działanie organu nie narusza także powołanej ustawy o ochronie zdrowia psychicznego. Jeśli natomiast chodzi o powołane w skardze rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. (Dz. u. Nr 189, poz. 1598 ze zm.), to określa ono rodzaje specjalistycznych usług opiekuńczych, kwalifikacje osób świadczących specjalistyczne usługi, warunki i tryb ustalania oraz pobierania opłat za specjalistyczne usługi świadczone osobom z zaburzeniami psychicznymi oraz warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z tych opłat. Przepisy tego rozporządzenia nie miały zastosowania w sprawie niniejszej, dotyczącej zasiłku na zaspokojenie potrzeb bytowych. Organy administracji nie przekroczyły w sprawie niniejszej granic uznania administracyjnego, uwzględniły bowiem wskazane wyżej przepisy ustawy i przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami, wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego, rozważając wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Powołany w skardze przepis art. 14 k.p.a. nie został naruszony. Skarżący nie wskazał zresztą, w czym upatruje naruszenia tego przepisu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., szczegółowo wskazuje bowiem fakty uznane za udowodnione i dowody będące podstawą ustaleń, wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia i ustosunkowuje się wyczerpująco do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dodać należy, że organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji w sprawie rozpoznał wnioski skarżącego o wyłączenie poszczególnych pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej, odmawiając w drodze postanowienia ich wyłączenia. Zarzut naruszenia przepisu art. 24 § 3 k.p.a. jest więc nieuzasadniony. Natomiast co do wniosku o wyłączenia członka etatowego SKO W.S., to wprawdzie wniosek ten nie został załatwiony postanowieniem, jednak p.o. Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego ustosunkowując się do wniosku, pismem z dnia 24 stycznia 2007 r. odmówiła wyłączenia członka SKO W.S.. Ponadto W.S. nie był członkiem składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie. Nie jest to zatem uchybienie procesowe, które mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Brak w tej sytuacji podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze. zm.).