II SA/Lu 217/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Z. L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Zgromadzenia Z. L. z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Z. L. w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi" oddala skargę. Zaskarżonym do sądu rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] r., nr [...], Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Zgromadzenia Związku [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku Komunalnego [...] w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi". W uzasadnieniu organ nadzoru w pierwszej kolejności zakwestionował § 4 uchwały, zgodnie z którym uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa z mocą obowiązującą od [...] stycznia 2022 r. W ocenie Wojewody przyjmując powyższą regulację Zgromadzenie Związku faktycznie nie zrealizowało obowiązku dostosowania uchwały do aktualnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r., poz. 888; dalej jako: u.c.p.g.), w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r., co stanowi działanie z istotnym naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości. W dalszej kolejności Wojewoda wskazał także inne przepisy uchwały, które uznał za obarczone wadami prawnymi. Zastrzeżenia organu nadzoru dotyczyły: (1) § 1 ust. 1 pkt 2 regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały, ze względu na brak wskazania obowiązku zapewnienia przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych (dalej: PSZOK) niektórych frakcji odpadów, co jest niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i b u.c.p.g.. (2) § 2 pkt 14 i § 3 ust. 1 pkt 6 regulaminu, zawierających definicję pojęcia bioodpady, ze względu na brak podstaw prawnych wprowadzania do regulaminu tego rodzaju regulacji, z uwagi na to, że pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r., poz. 729). (3) § 3 ust. 1 pkt 5 i § 4 ust. 1 pkt 1 lit. c), które wymieniają wśród frakcji odpadów komunalnych zbieranych selektywnie "odpady opakowaniowe ze szkła". Zdaniem Wojewody takie określenie frakcji odpadów jest niezgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. z 2019 r. poz. 2028), w którym wyszczególniono frakcję obejmującą szkło, bez zawężenia do odpadów opakowaniowych ze szkła. (4) § 5 pkt 1 regulaminu, nakładającego na właścicieli obowiązek wyposażenia nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych urządzeń i miejsc gromadzenia odpadów w odpowiednim stanie sanitarnym porządkowym i technicznym. Zdaniem Wojewody, powyższa regulacja nie stanowi materii regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dotyczy bowiem kwestii uregulowanych już w ustawie. (5) § 6 pkt 3 ppkt 3 regulaminu, wskazującego, że odpady kuchenne wytwarzane w obiektach gastronomii, obiektach hotelowych i handlowych, przedszkolach, żłobkach, szkołach, placówkach opiekuńczych i stołówkach odbierane są w ramach usług dodatkowych świadczonych przez podmiot uprawniony do odbioru odpadów. W ocenie organu nadzoru powyższa regulacja wykracza poza zakres upoważnienia przyznanego organowi stanowiącemu w art. 4 ust. 1-2a u.c.p.g. (6) § 11 pkt 3 regulaminu, stanowią, że podczas imprez masowych kosze i inne pojemniki powinny być opróżniane na bieżąco. Wojewoda uznał, że regulacja ta wykracza poza delegację art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g., bowiem organizatora imprezy nie można uznać za właściciela nieruchomości, a tylko oni są adresatami obowiązków dotyczących utrzymania czystości i porządku na obszarze gminy. (7) § 12 pkt 2 ppkt 3 regulaminu, wskazującego, że "pojemnik po jego opróżnieniu nie powinien wydzielać nieprzyjemnych zapachów". W ocenie Wojewody przepis ten odwołuje się do niejasnego pojęcia i nie realizuje zasady określoności, którą powinny charakteryzować się postanowienia formułowane w powszechnie obowiązujących aktach prawnych. (8) § 13 ust. 3 regulaminu, nakazujący właścicielowi nieruchomości wyznaczenie miejsca gromadzenia odpadów komunalnych na terenie nieruchomości albo w innym miejscu, do którego posiada tytuł prawny, zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz innymi przepisami powszechnie obowiązującymi, a także § 15 ust. 4 regulaminu, w zakresie nakazującym umiejscowienie kompostownika zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem organu nadzoru regulacja powyższe wykraczają poza granice upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 u.c.p.g. (9) § 16 ust. 4 pkt 2 regulaminu, w świetle którego określone odpady związane z pracami projektowymi w przydomowych ogrodach właściciele nieruchomości są zobowiązani zagospodarować we własnym zakresie i na własny koszt. W ocenie organu nadzoru regulacja ta nie mieści się w zakresie upoważnienia wynikającego z art. 4 u.c.p.g., powinna być ewentualnie uregulowana w uchwale wydanej na podstawie odrębnego upoważnienia zawartego w art. 6r ust. 4 u.c.p.g. (10) § 17 ust. 2 regulaminu, w którym wskazano powinność podejmowania przez właścicieli określonych działań związanych z ograniczaniem tworzenia odpadów komunalnych. W ocenie organu nadzoru postanowienia te wykraczają poza granice upoważnienia udzielonego w art. 4 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g. (11) § 18 regulaminu, zgodnie z którym wszelkie nieprawidłowości dotyczące stanu czystości i porządku na terenie gmin należących do Związku można zgłaszać do biura Związku Komunalnego [...]. W ocenie organu nadzoru powyższe postanowienie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 1-2a u.c.p.g., ze względu na to, że nie zawierają norm prawnych, a mają jedynie charakter informacyjny. Wojewoda nie uwzględnił wyjaśnień złożonych przez Przewodniczącego Zarządu Związku, dotyczące kwestii zgodności z prawem § 4 uchwały. Organ nadzoru wyjaśnił, że zakwestionowaną uchwałą Zgromadzenie Związku dostosowało obowiązujący na terenie Związku Komunalnego [...] regulamin utrzymania czystości i porządku do znowelizowanych przepisów. Uchwała została zatem podjęta z uwzględnieniem wprowadzonego ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. i obowiązującego w dniu 3 grudnia 2020 r. stanu prawnego. Jednakże ustalenie w § 4 uchwały terminu wejścia w życie uchwały - jak wskazano w wyjaśnieniach - zgodnie z okresem obowiązywania umów, tj. od dnia 1 stycznia 2022 r. powoduje, że obowiązek wynikający z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej dotyczący dostosowania uchwał do zmienionych przepisów nie został zrealizowany zgodnie z wolą ustawodawcy. Organ nadzoru nie zgodził się z argumentacją Przewodniczącego Związku, że podstawę do określenia terminu wejścia w życie uchwały z dniem 1 stycznia 2022 r. daje art. 11 i art. 12 ustawy zmieniającej. Przepisy te odnoszą się wyłącznie do kwestii postępowań o udzielenie zamówienia publicznego na odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych (wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej) oraz zawartych na ich podstawie umów. Jest to odrębna kwestia prawna od obowiązku dostosowania uchwał wydanych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej do przepisów ustawy w nowym brzmieniu, w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze pełnomocnik Związku Komunalnego [...] zarzucił naruszenie: (1) art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustany o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1579) w zw. z art. 40 pkt 1 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem są wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020, poz. 875) poprzez błędną interpretację i uznanie, że przedmiotowa uchwała Zgromadzenia Związku podjęta w dniu 3 grudnia 2020 r. w związku wprowadzeniem w jej § 4 mocy obowiązywania od dnia 1 stycznia 2022 r. nie spełnia obowiązku dostosowania uchwały do ww. ustawy nowelizującej z 2019 r., podczas gdy ustawodawca jasno wskazał, że rada gminy (Zgromadzenie Związku) jest obowiązana dostosować przedmiotową uchwałę w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r., a nie wprowadzić ją w życie z mocą obowiązywania od dnia 1 stycznia 2021 r., (2) art. 11 ust. 1 w zw. z art. 12 ustawy nowelizującej z 19 lipca 2019 r. w zw. z art. 40 pkt 1 ustawy z 14 maja 2020 r., poprzez niezastosowanie i uznanie, że w niniejszym przypadku nie mają zastosowania dalsze przepisy intertemporalne ww. ustawy nowelizującej, w których ustawodawca ustalił, iż umowy o udzielenie zamówienia publicznego na odbieranie oraz na odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a także umowy na prowadzenie punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych, zawarte przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej zachowują ważność przez okres, na jaki zostały zawarte, a zatem również przez ten okres zachowują ważność przepisy przedmiotowej uchwały w brzmieniu z dnia zawarcia tych umów o udzielenie zamówienia publicznego, gdyż stanowią one podstawę do ustalenia treści tych umów, obowiązków wykonawców oraz wysokości wynagrodzenia wykonawców, (3) art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządnie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, ze zm.; dalej jako: u.s.g.), poprzez jego błędne zastosowanie i orzeczenie przez organ nadzoru o stwierdzeniu nieważności w całości a nie w części przedmiotowej uchwały Zgromadzenia Związku, podczas gdy naruszenia prawa wskazane przez organ jako inne wady prawne mogą ewentualnie upoważniać organ do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały wyłącznie w części, a nie w całości, (4) art. 91 ust. 4 u.s.g., poprzez jego niezastosowanie w przypadku, gdy stwierdzone przez organ nadzoru inne wady prawne przedmiotowej uchwały mogą stanowić nieistotne naruszenia prawa, wskutek czego organ nadzoru powinien ograniczyć się do wskazania, iż przedmiotową uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik Związku wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w części, tj. w zakresie stwierdzenia nieważności § 4 uchwały z dnia 3 grudnia 2020 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł od jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem. W ocenie Sądu Wojewoda zasadnie zakwestionował zgodność z prawem uchwały Nr [...] Zgromadzenia Związku Komunalnego [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku Komunalnego [...] w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi". Kwestią o zasadniczym znaczeniu, biorąc pod uwagę zarówno treść rozstrzygnięcia nadzorczego, jak i argumenty skargi, jest zgodność z przepisami ustawowymi regulacji intertemporalnej zawartej w § 4 uchwały. Zgodnie z tym przepisem uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2022 r. Należy dla porządku przypomnieć, że zaskarżona uchwała została wydana w oparciu o upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem, rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy; regulamin jest aktem prawa miejscowego. W dalszych ustępach art. 4 u.c.p.g. ustawodawca zawarł dodatkowe dyrektywy dla prawodawcy miejscowego, mające zastosowanie przy uchwalaniu regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W upoważnieniu ustawowym ustawodawca określił szczegółowe wytyczne co do kluczowych elementów regulacji na poziomie aktu prawa miejscowego . Co kluczowe w rozpoznawanej sprawie powyższe dyrektywy ograniczające swobodę regulacyjną prawodawcy miejscowego przy tworzeniu regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zostały istotnie zmienione wspomnianą wyżej ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zmiany dotyczyły w szczególności frakcji odpadów podlegających selektywnemu zbieraniu, uprzątania błota, śniegu i innych zanieczyszczeń z terenu nieruchomości, kwestii pojemników i worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, obowiązku utrzymania miejsc gromadzenia odpadów w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym. Ustawodawca rozszerzył także zakres zagadnień podlegających fakultatywnemu uregulowaniu w regulaminie utrzymania porządku (art. 4 ust. 2a u.c.p.g.). Zmiany weszły w życie z dniem 6 września 2019 r., zatem w dacie uchwalenia zakwestionowanej uchwały (3 grudnia 2020 r.), obowiązywało już nowe brzmienie przepisu ustawowego. Z uwagi na istotny charakter zmian, ustawodawca przewidział okres przejściowy na dostosowanie istniejących uchwał w sprawie regulaminów utrzymania czystości i porządku do nowych wytycznych ustawowych. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy właśnie interpretacji przepisów przejściowych, zawartych w ustawie zmieniającej z dnia 19 lipca 2019 r. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, w pierwotnym brzmieniu tego przepisu, rada gminy była obowiązana dostosować uchwały wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym do przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, w terminie 12 miesięcy od wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. do 6 września 2020 r.). Z uwagi na szczególną sytuację spowodowaną rozprzestrzenianiem się epidemii Covid-19 ustawodawca przesunął termin dostosowania dotychczasowych uchwał do nowych regulacji do dnia 31 grudnia 2020 r. (art. 40 pkt 1 wspomnianej wyżej ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem są wirusa SARS-CoV-2). Istota argumentacji Związku sprowadza się do twierdzenia, że ustawodawca zobowiązał gminy do dostosowania uchwał w sprawie regulaminów utrzymania czystości i porządku w terminie do 31 grudnia 2020 r., ale nie nakazał, aby uchwały dostosowujące regulacje uchwał do nowych wytycznych ustawowych wchodziły w życie już z dniem 1 stycznia 2021 r. Argumentacja skarżącego Związku jest chybiona, opiera się na wadliwej interpretacji przepisów przejściowych ustawy nowelizującej z 19 lipca 2019 r. Przytoczony wyżej przepis przejściowy (art. 9 ust. 1) należy rozumieć wyłącznie w taki sposób, że rady gmin nie musiały niezwłocznie zmieniać uchwał wydanych na podstawie poprzedniego brzmienia upoważnienia ustawowego, obowiązujących w dniu 6 września 2019 r., czyli w dacie wejścia w życie nowelizacji z 19 lipca 2019 r. Gminy miały czas na dostosowanie "starych" przepisów uchwał do nowego brzmienia art. 4 u.c.p.g. pierwotnie do dnia 6 września, a następnie do 31 grudnia 2020 r. Do tej daty mogły obowiązywać dotychczasowe postanowienia regulaminów utrzymania czystości i porządku, dostosowane do "starego" brzmienia art. 4 u.c.p.g. Jeżeli jednak gmina decydowała się na zmianę stanu prawnego w okresie przejściowym (mając na to czas do 31 grudnia 2020 r.), to treść nowej uchwały, nie mogła bazować na nieobowiązującej już treści art. 4 u.c.p.g. Stanowiąc nowe prawo miejscowe w tym przedmiocie rady gmin musiały wprowadzać regulaminy utrzymania czystości i porządku zgodne z nowym brzmieniem. Prawodawca miejscowy musi respektować aktualne dyrektywy zawarte w upoważnieniu ustawowym. Zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała Zgromadzenia Związku odpowiadała tym dyrektywom, zawierała nowy regulaminu utrzymania czystości i porządku dostosowany do nowych wytycznych ustawowych. Jednakże kluczowym problemem jest fakt, że z uwagi na brzmienie przepisu intertemporalnego (§ 4 uchwały) nowe regulacje, odpowiadające nowym wymogom ustawowym, nie weszły w życie w terminie obowiązującym dla dostosowania regulaminów utrzymania czystości i porządku (1 stycznia 2021 r.), lecz wejdą w życie dopiero z dniem 1 stycznia 2022 r. Skarżący Związek nie ma racji wywodząc, że intencją ustawodawcy było nałożenie obowiązku wyłącznie uchwalenia nowych regulacji w terminie do 31 grudnia 2020 r., natomiast ustawodawca nie nakazał gminom, aby nowe regulacje zaczęły obowiązywać od 1 stycznia 2021 r. Przepis przejściowy nakładał na rady gmin obowiązek dostosowania uchwał w sprawie regulaminów utrzymania czystości i porządku w terminie do 31 grudnia 2020 r. W ocenie Sądu nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że istota tego przepisu wyraża się w tym, iż od dnia 1 stycznia 2021 r. w porządku prawnym obowiązującym na obszarze danej gminy nie mogą istnieć regulacje sprzeczne z nowymi dyrektywami ustawowymi w zakresie regulaminów utrzymania czystości i porządku. Rozwiązanie zawarte w § 4 uchwały Zgromadzenia Związku prowadzi właśnie do takiego stanu, sprzecznego z treścią art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej z 19 lipca 2019 r. Należy wskazać, że w § 2 uchwały Zgromadzenie Związku postanowiło o utracie mocy obowiązującej poprzednich regulacji w tym zakresie (uchwały Nr [...] z dnia 12 września 2017 r. Zgromadzenia Związku Komunalnego [...] w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku Komunalnego [...] w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi" z późniejszymi zmianami.). Skoro jednak cała nowa uchwała z 3 grudnia 2020 r. miała wejść w życie dopiero od 1 stycznia 2022 r., to dotyczyło to również przepisu § 2, a zatem w istocie do końca 2021 r. obowiązywałyby przepisy "starego" regulaminu, zawierającego postanowienia niezgodne z nowymi wytycznymi ustawowymi (art. 4 u.c.p.g.), taki zaś stan naruszał ewidentnie obowiązek wynikający z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej z 19 lipca 2019 r. Nietrafne są również argumenty skarżącego Związku powołującego się na przepisy przejściowe odnoszące się do umów o udzielenie zamówienia publicznego na odbieranie oraz na odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i umów prowadzenie punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych, a także postępowań o udzielenie zamówienia publicznego na odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji z 19 lipca 2019 r. (art. 11 i art. 12 ustawy nowelizującej). Po pierwsze, obowiązek dostosowania uchwał dotyczących regulaminów utrzymania czystości i porządku oraz kwestia umów na obieranie odpadów, stanowią przedmiot całkowicie odrębnych regulacji w ustawie nowelizującej. Ustawodawca zagwarantował ważność umów zawartych przed wejściem w życie nowelizacji (z uwagi na zasadę pewności prawa), ale jednocześnie nakazał gminom dostosowanie uchwał do nowych wytycznych ustawowych. Gdyby wolą ustawodawcy było wyjątkowe przedłużenie okresu przejściowego na dostosowanie regulaminów utrzymania czystości i porządku do nowych wytycznych ustawowych w przypadku gmin, które zawarły umowy na odbiór odpadów na dłuższy okres, taką regulację zawarłby w przepisach przejściowych stawy nowelizującej. Nie ma zatem sprzeczności między obowiązkiem dostosowania obowiązującego w gminach porządku prawnego w zakresie regulaminów utrzymania czystości i porządku i zachowaniem ważności umów zawartych przed wejściem w życie nowych wytycznych ustawowych. Po drugie, zachowanie ważności umów nie oznacza, że musiały one pozostać w takiej samej treści co do wszystkich postanowień po 1 stycznia 2021 r. Nie jest wszak wykluczona modyfikacja postanowień obowiązujących (ważnych) umów w określonym zakresie, w okresie, na jaki zostały zawarte. Po trzecie, w samej skardze (s. 6) pełnomocnik Związku wskazał, że postępowanie przetargowe w sprawie zamówienia publicznego na odbiór odpadów komunalnych zostało wdrożone we wrześniu 2019 r. (ogłoszenie o przetargu – 5 września 2019 r.). Należy mieć na uwadze fakt, że ustawa nowelizująca z 19 lipca 2019 r., wprowadzająca nowe wytyczne w zakresie regulaminów utrzymania czystości i porządku, była już wówczas opublikowana w Dzienniku Ustaw (z 22 sierpnia 2019 r.), weszła w życie następnego dnia po ogłoszeniu przetargu. Z zestawienia tych faktów i dat wynika jednoznacznie, że opracowując dokumentację przetargową, w tym kosztorys, organy Związku musiały mieć pełną świadomość, że obowiązuje już nowy stan prawny, wprowadzający m.in. nowe wytyczne co do treści regulaminów utrzymania czystości i porządku. Zmiany normatywne powinny być uwzględnione w kosztorysie i musiały rzutować na treść dokumentacji przetargowej. Jeżeli organy Związku, znając treść nowych regulacji i mając świadomość ich wpływu na koszty odbioru odpadów nie wzięły pod uwagę tych okoliczności przy tworzeniu dokumentacji przetargowej, nie mogą skutecznie podnosić argumentu, że opracowując dokumentację przetargową bazowały na "starym" stanie prawnym. Konkludując tą część rozważań należy stwierdzić, że Wojewoda prawidłowo uznał, iż § 4 uchwały Zgromadzenia Związku został wydany z istotnym naruszeniem obowiązków wynikających z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej z 19 lipca 2019 r. Wbrew argumentom skarżącego Związku organ nadzoru prawidłowo uznał, że powyższe uchybienie skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Nie było możliwe stwierdzenie nieważności uchwały Związku w węższym zakresie, niż uczynił to Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Taki zabieg powinien być stosowany tam, gdzie wady dotyczą tylko niektórych elementów aktu prawa miejscowego, a po wyeliminowaniu tych zapisów, akt będzie się nadawał do prawidłowego stosowania. Taka sytuacja nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ze względu na znaczenie § 4 uchwały. Jak już wyjaśniono wyżej, kluczowym problemem w sprawie jest to, że Gmina nie wypełniła obowiązku dostosowania regulaminu utrzymania czystości i porządku do nowego stanu prawnego, w terminie wskazanym w ustawie nowelizującej. Gdyby Wojewoda ograniczył się do stwierdzenia nieważności wyłącznie § 4 (a także innych postanowień uchwały, wymienianych w dalszej części uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego), doprowadziłoby to do sytuacji, w której nowe przepisy w ogóle nie weszłyby w życie (nie tylko w zbyt daleko określonym terminie – 1 stycznia 2022 r.), a zatem nadal obowiązywałyby przepisy "starego: regulaminu, przyjętego uchwałą Nr [...] z [...] r. Innymi słowy, następstwem takiego "punktowego" usunięcia z obrotu prawnego jedynie § 4 nowej uchwały, byłoby pozbawienie mocy obowiązującej nowej uchwały z 3 grudnia 2020 r. i pozostawienie w mocy uchwały "starej" z 12 września 2017 r. W efekcie w porządku prawnym pozostałyby przepisy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy niedostosowane do zmian prawnych wprowadzonych ustawą nowelizującą z 2019 r., już po upływie terminu wynikającego z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. Stan taki byłby ewidentnym naruszeniem art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. Konkludując: wbrew zarzutom pełnomocnika Związku, nie było możliwości wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały Związku w sposób "punktowy". Znacznie wadliwych przepisów było tak istotne, że nie było możliwości prawidłowego stosowania uchwały po usunięciu samego tylko § 4. W dalszej kolejności należy zauważyć, że Związek zaskarżył rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w całości, aczkolwiek podstawowy wniosek skargi zawiera żądanie uchylenia rozstrzygnięcia w części odnoszącej się do § 4 uchwały Związku (alternatywnie skarżący wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia w całości). Również zarzuty skargi i ich uzasadnienie odnosi się wyłącznie do tej kwestii. Prowadzi to do wniosku, że argumentacja Wojewody w pozostałym zakresie, w którym organ nadzoru zakwestionował również inne, merytoryczne postanowienia uchwały Związku (regulaminu utrzymania czystości i porządku) zasadniczo nie jest przedmiotem sporu, nie jest kwestionowana przez skarżący Związek. Biorąc pod uwagę tą okoliczność, jak również fakt, że Wojewoda zasadnie stwierdził nieważność uchwały w całości, ocena zastrzeżeń organu nadzoru co do pozostałych postanowień uchwały staje się w istocie drugorzędna, nie wpływa bowiem na wynik postępowania przed sądem. Tym niemniej jednak, mając na uwadze fakt, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), konieczne jest odniesienie się przynajmniej pokrótce do zasadności zastrzeżeń organu nadzoru co do pozostałych zakwestionowanych w rozstrzygnięciu postanowień uchwały Związku. Po pierwsze, w ocenie Sądu Wojewoda zasadnie zakwestionował § 1 ust. 1 pkt 2 Regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały, ze względu na brak wskazania obowiązku zapewnienia przez PSZOK przyjmowania niektórych frakcji odpadów, wskazanych przez ustawodawcę w upoważnieniu ustawowym. Prawodawca miejscowy w zakwestionowanej regulacji pominął frakcje, które podlegają obligatoryjnie wydzieleniu ze strumienia odpadów i muszą być przyjmowane do PSZOK, tj. akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon oraz odpadów budowlanych. Wskazane postanowienia Regulaminu są zatem niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i b u.c.p.g. Po drugie, błędem prawodawcy miejscowego, zasadnie wytkniętym przez organ nadzoru było zawarcie w Regulaminie (§ 2 pkt 14 i § 3 ust. 1 pkt 6) definicji pojęcia bioodpady. Skoro jest to pojęcie mające definicję legalną na poziomie ustawowym (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach), zbędne jest wprowadzanie tej definicji w akcie prawa miejscowego. Dodatkowo prawodawca miejscowy dokonał pewnej modyfikacji tego pojęcia w zakwestionowanej uchwale w relacji do definicji ustawowej, nie mając do tego upoważnienia ustawowego. Po trzecie, prawodawca miejscowy zastosował wadliwe określenie jednej z frakcji odpadów komunalnych zbieranych selektywnie, używając sformułowania: "odpady opakowaniowe ze szkła" (§ 3 ust. 1 pkt 5 i § 4 ust. 1 pkt 1 lit. c Regulaminu). Wojewoda zasadnie dopatrzył się w tym przypadku niezgodności z określeniem tej frakcji w przepisach rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów. W przepisach rozporządzenia prawodawca posłużył się określeniem: "szkło". Określenie przyjęte przez prawodawcę miejscowego w istocie zawęża zakres przedmiotowy tej frakcji w sposób niezgodny z terminologią rozporządzenia, jak również z terminologią stosowaną w upoważnieniu ustawowym – w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit a) ustawodawca użył terminu: "szkło". Regulacja przyjęta przez prawodawcę miejscowego może prowadzić do niedopuszczalnego zawężenia zakresu odpadów szklanych zbieranych selektywnie. Po czwarte, zasadne są zastrzeżenia Wojewody dotyczące § 5 pkt 1 Regulaminu. Zgodnie z tym przepisem, właściciele nieruchomości zamieszkałych i nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez wyposażenie nieruchomości w opisane w niniejszym Regulaminie urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych urządzeń i miejsc gromadzenia odpadów w odpowiednim stanie sanitarnym porządkowym i technicznym. Z treści przepisów ustawy wynika, że w kwestii wyposażenia nieruchomości w worki lub pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, możliwe jest przyjęcie jednego z dwóch rozwiązań. Po pierwsze, z mocy ustawy obowiązek taki spoczywa zasadniczo na właścicielu nieruchomości. Po drugie, prawodawca miejscowy może przyjąć alternatywne rozwiązanie, polegające na tym, że obowiązki te w całości lub w części przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.). Zastosowanie rozwiązania alternatywnego wymaga podjęcia przez radę gminy stosownej uchwały, ale nie jest to uchwała w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku (art. 4 u.c.p.g.), lecz uchwała określająca szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, wydana na podstawie odrębnego upoważnienia ustawowego (art. 6r ust. 3 u.c.p.g.). Są to dwie odrębne uchwały, mające odrębne upoważnienie ustawowe. Innymi słowy: obowiązek wyposażenia nieruchomości w worki lub pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych ciąży na właścicielu nieruchomości z mocy ustawy i zbędne jest powielanie tego obowiązku w postanowieniach regulaminu utrzymania czystości i porządku. Dopiero wówczas, gdy gmina zdecyduje się na przejęcie tego obowiązku od właściciela, powinna uregulować tą kwestię, ale nie w regulaminie, a w odrębnej uchwale, wydawanej na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Z tych względów należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, kwestionującym zgodność z prawem postanowień § 5 pkt 1 Regulaminu Po piąte, z podobnych względów wadliwy jest również § 6 pkt 3 ppkt 3 Regulaminu, wskazujący, że odpady kuchenne wytwarzane w obiektach gastronomii, obiektach hotelowych i handlowych, przedszkolach, żłobkach, szkołach, placówkach opiekuńczych i stołówkach odbierane są w ramach usług dodatkowych świadczonych przez podmiot uprawniony do odbioru odpadów. Wojewoda zasadnie uznał, że kwestia ta nie może być przedmiotem regulacji zawartej w Regulaminie, uchwalonym na podstawie art. 4 u.c.p.g., lecz powinna być ewentualnie uregulowana w odrębnej uchwale, wydanej na podstawie art. 6r ust. 4 u.c.p.g. (rada gminy może określić, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, rodzaje dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, sposób ich świadczenia oraz wysokość cen za te usługi). Po szóste, poza zakres upoważnienia ustawowego wykracza również treść § 11 pkt 3 Regulaminu, zgodnie z którym podczas imprez masowych kosze i inne pojemniki powinny być opróżniane na bieżąco. Adresatem obowiązków dotyczących utrzymania czystości i porządku na obszarze gminy określonych w regulaminie uchwalanym na podstawie art. 4 u.c.p.g. są zasadniczo właściciele nieruchomości, a takim nie jest z pewnością organizator imprezy masowej. Stanowisko Wojewody co do wadliwości tego przepisu Regulaminu jest prawidłowe. Po siódme, zasadnie Wojewoda zakwestionował przepis § 12 pkt 2 ppkt 3 Regulaminu, wskazującego, że "pojemnik po jego opróżnieniu nie powinien wydzielać nieprzyjemnych zapachów". Biorąc pod uwagę, że chodzi o przepis określający zakres obowiązku właściciela w zakresie utrzymania pojemników na odpady komunalne, nie sposób nie zgodzić się z Wojewodą, że jest on zredagowany wadliwie, ze względu na użycie pojęcia, któremu nie da się nadać jednoznacznej treści, gdyż odnosi się ono w istocie do subiektywnych odczuć, a nie kryteriów weryfikowalnych obiektywnie. Po ósme, zasadniczo trafne jest stanowisko Wojewody, który zakwestionował postanowienia § 13 ust. 3 Regulaminu. Przepis ten nakazuje właścicielowi nieruchomości wyznaczenie miejsca gromadzenia odpadów komunalnych na terenie nieruchomości albo w innym miejscu, do którego posiada tytuł prawny, zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz innymi przepisami powszechnie obowiązującymi. W ocenie Sądu zasadne jest zakwestionowanie odesłania do przepisów prawa budowlanego i innych przepisów powszechnie obowiązujących, takie odesłanie w akcie prawa miejscowego jest w tym przypadku całkowicie zbędne. Z analogicznych względów wadliwy (jako wykraczający poza zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 u.c.p.g.) jest § 15 ust. 4 regulaminu, w części, w zakresie nakazującym umiejscowienie kompostownika zgodnie z obowiązującymi przepisami praw. W ocenie Sądu nie jest natomiast wadliwe postanowienie regulaminu zobowiązujące właściciela do wyznaczenia miejsca gromadzenia odpadów komunalnych na terenie nieruchomości albo w innym miejscu, do którego posiada tytuł prawny. Wojewoda słusznie zauważa, odwołując się do poglądów orzecznictwa, że niedopuszczalne jest wymaganie, aby miejsce gromadzenia odpadów znajdowało się wyłącznie na nieruchomości konkretnego właściciela. Obowiązek powyższy właściciel może zrealizować również w inny sposób – wynajmując czy wydzierżawiając nieruchomość od innej osoby. W takim jednak przypadku będzie dysponował tytułem prawnym do tej nieruchomości, wynikającym ze stosunku prawnego najmuj lub dzierżawy. W tym zakresie zapis § 13 ust. 3 Regulaminu nie jest wadliwy. Po dziewiąte, organ nadzoru zasadnie uznał za wadliwy § 16 ust. 4 pkt 2 regulaminu, w świetle którego określone odpady związane z pracami projektowymi w przydomowych ogrodach właściciele nieruchomości są zobowiązani zagospodarować we własnym zakresie i na własny koszt. Kwestia tego rodzaju wykracza poza zakres materii regulowanej w regulaminie utrzymania porządku i czystości na terenie gminy (art. 4 u.c.p.g.). Może być ewentualnie uregulowana w uchwale wydanej na podstawie odrębnego upoważnienia zawartego w art. 6r ust. 4 u.c.p.g. Z uwagi na odrębność upoważnień ustawowych, kwestie te wymagają uregulowania w odrębnych uchwałach. Po dziesiąte, prawidłowo Wojewoda zakwestionował postanowienia zawarte w § 17 ust. 2 Regulaminu. Zgodnie z tym przepisem, właściciele nieruchomości powinni podejmować działania zmierzające do zmniejszenia ilości wytwarzanych odpadów w szczególności poprzez: (1) unikanie używania produktów nienadających się do recyklingu i kompostowania; (2) kupowanie produktów zapakowanych w minimalną ilość opakowań; (3) kupowanie produktów w opakowaniach zwrotnych. Uchwała w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach jest aktem normatywnym, aktem prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej gminy. Skoro tak, to musi zawierać normy prawne, a nie postulaty pożądanego działania mieszkańców gminy. Przywołane regulacje § 17 ust. 2 Regulaminu nie mają żadnej wartości normatywnej, są słusznymi skądinąd, ale wyłącznie postulatami. Takie kwestie należą do sfery działań niewładczych gminy, np. poprzez działalność edukacyjną, wskazywanie zalet ograniczania tworzenia odpadów itp. Miejscem takich zapisów nie może być akt prawa miejscowego. Po jedenaste, z analogicznych przyczyn wadliwy jest § 18 Regulaminu, zgodnie z którym wszelkie nieprawidłowości dotyczące stanu czystości i porządku na terenie gmin należących do Związku można zgłaszać do biura Związku Komunalnego [...]. Wojewoda ma rację, że tego rodzaju postanowienie nie wyrażą żadnej normy prawnej, ma charakter wyłącznie informacyjny. Podobnie jak wyżej – akt prawa miejscowego nie jest miejscem, w którym powinny znaleźć się takie zapisy. Wobec powyższych argumentów niezasadne są podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 9 ust. 1, art. 11 ust. 1 i art. 12 ustawy z 19 lipca 2019 r. w zw. z art. 40 pkt 1 ustawy z 14 maja 2020 r. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g., gdyż nie było możliwości "punktowego" stwierdzenia nieważności wyłącznie części postanowień zakwestionowanej uchwały. Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia art. 91 ust. 4 u.s.g. Nie sposób zgodzić się ze skarżącym Związkiem, że wady prawne uchwały powinny być kwalifikowane co najwyżej jako nieistotne naruszenia prawa, prowadzące do wydania rozstrzygnięcia wskazującego, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Wobec wyżej przedstawionych argumentów oczywistym jest, że naruszenia stwierdzone przez organ nadzoru (zwłaszcza co do § 4 uchwały) są tak poważne i dotykają tak kluczowych elementów uchwały, że nie sposób uznać ich jedynie za nieistotne naruszenia prawa. Waga naruszeń jest po prostu zbyt poważna. Z powyższych argumentów wynika, że zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała jest sprzeczna z prawem (ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) w stopniu istotnym, co w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. musiało skutkować wydaniem przez Wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały w tej całości. Mając na względzie powyższe, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.