II SA/Lu 22/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca),, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i oraz art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej zwanej k.p.a.) w związku z art. 98a i art. 146 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...] ustalającą opłatę adiacencką w związku ze wzrostem wartości nieruchomości położonej w M. M., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] w wyniku zatwierdzenia ich podziału. Kolegium nie dopatrzyło się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji. W motywach rozstrzygnięcia kolegium wyjaśniło, że decyzja Wójta Gminy G. z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...] ustalająca opłatę adiacencką w związku ze wzrostem wartości nieruchomości położonej w M. M., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] w wyniku zatwierdzenia ich podziału była przedmiotem merytorycznej oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia [...] lutego 2014 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu [...], oddalił skargę J. K. na decyzję ostateczną kolegium. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK [...], oddalił skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji. Kolegium podkreśliło, że zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, które to stanowisko podtrzymał Naczelny Sąd Administracyjny, operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia w niniejszym postępowaniu wysokości opłaty adiacenckiej sporządzony został zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Skargę na powyższą decyzję wniósł J. K., zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 16 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającą na ich błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że nie zachodzi rażące naruszenie prawa, gdyż została spełniona przesłanka ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie - brak upływu terminu trzech lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne w sytuacji, gdy decyzje o podziale nieruchomości skarżącego wydane przez Wójta Gminy G. w dniu [...] grudnia 2009 r. (znak: [...] i znak: [...] [...]) stały się ostateczne w dniu [...] stycznia 2010 r., a decyzja ostateczna nakładająca na skarżącego opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości wskutek podziału jego nieruchomości została wydana dopiero w dniu [...] kwietnia 2013 r., a zatem po upływie ustawowego 3-letniego terminu, co stanowi o jej wydaniu bez podstawy prawnej, uzasadniającym, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji; 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności, że w niniejszej sprawie decyzja ostateczna ustalająca nałożenie na skarżącego opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości wskutek podziału jego nieruchomości została wydana przez kolegium dopiero w dniu [...] kwietnia 2013 r., tj. po upływie trzech lat od dnia wydania ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości skarżącego, co stanowi o wydaniu tej decyzji bez podstawy prawnej. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podniósł, że w uchwale z dnia 25 listopada 2013 r., (I OPS 6/13, ONSAiWSA 2014, nr 2, poz. 18) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że o zachowaniu trzyletniego terminu dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, o którym mowa wart. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku zakończenia postępowania decyzją organu odwoławczego, decyduje data wydania decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu jako niezasadna. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy odmówił skarżącemu stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, podnosząc, że decyzja ta była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, który uznał ją za zgodną z prawem. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy okolicznością determinującą odmowę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest uprzednie poddanie tej decyzji kontroli sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia [...] lutego 2014 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...] ustalającą opłatę adiacencką w związku ze wzrostem wartości nieruchomości położonej w M. M., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...]. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK [...], oddalił skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji. W obrocie prawnym istnieje zatem prawomocny wyrok sądu administracyjnego, w którym uznano zgodność z prawem decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Wyrok ten wywołuje skutki, o których mowa w treści art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.). W myśl tego przepisu prawomocne orzeczenie sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wynikająca z unormowania art. 170 p.p.s.a. prawomocność materialna wyroku sądu co do zasady zamyka organom administracji publicznej oraz podmiotom posiadającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania przed tymi organami możliwość stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Brak związania zarzutami i granicami skargi, o którym mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza bowiem, że wojewódzki sąd administracyjny miał nie tylko prawo, ale i obowiązek badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Jeżeli zatem sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, obowiązany był z urzędu wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, gdyż nie był związany granicami skargi, należy przyjąć, że sąd ten dokonał kontroli decyzji również pod kątem istnienia wad kwalifikowanych. Skoro zatem skarga na decyzję kolegium utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] stycznia 2013 r. ustalającą opłatę adiacencką została przez sąd oddalona, to uprawnione jest twierdzenie, że sąd uznał ją za wolną od wszelkich wad, w tym wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej są związane oceną sądu, co wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Wprawdzie w niniejszej sprawie organ winien był wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z powodu przeszkody czyniącej rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności niedopuszczalnym (uchwała NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 18), nie zaś decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności, jednak jest to uchybienie, które nie ma wpływu na wynik sprawy. Wobec wnioskodawcy każde z tych rozstrzygnięć wywiera bowiem taki sam skutek w postaci pozostawienia w obrocie prawnym kwestionowanej przez niego decyzji. Z uwagi na powyższe sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Podnieść jednak należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy ma zastosowanie powołana w skardze uchwała NSA z dnia 25 listopada 2013 r., (I OPS 6/13, ONSAiWSA 2014, nr 2, poz. 18). Stosownie do treści art. 98a ustawy gospodarce nieruchomościami, właściciel nieruchomości podzielonej musi liczyć się możliwością ustalenia opłaty adiacenckiej za wzrost wartości tej nieruchomości spowodowany podziałem w okresie trzech lat od daty dokonania podziału nieruchomości (tj. wydania w tym przedmiocie ostatecznej decyzji administracyjnej). Podział nieruchomości na działki nr [...] i nr [...] został dokonany na wniosek skarżącego J. K. decyzjami Wójta Gminy G. z dnia [...] grudnia 2009 r. (znak: [...] i znak: [...] [...]), które stały się ostateczne w dniu [...] stycznia 2010 r. Następnie Wójt Gminy G. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...] ustalił skarżącemu opłatę adiacencką w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku zatwierdzenia jej podziału. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją kolegium z dnia [...] kwietnia 2013 r., wydaną po rozpoznaniu odwołania J. K.. Z wykładni językowej i celowościowej art. 269 p.p.s.a. wynika, że zawarte w abstrakcyjnej uchwale NSA wyjaśnienie przepisów prawnych (wykładnia prawa) wiąże wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (zamiast wielu: wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., II FSK [...], LEX nr 745515). Skoro zatem, zgodnie z tezą powołanej wyżej uchwały, o zachowaniu trzyletniego terminu dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, w przypadku zakończenia postępowania decyzją organu odwoławczego, decyduje data wydania decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy, to uznać należy, że w niniejszej sprawie termin ten nie został zachowany. Decyzja organu odwoławczego została bowiem wydana w dniu [...] kwietnia 2013 r., a zatem po upływie trzyletniego okresu od dnia wydania ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości skarżącego, tj. od dnia [...] stycznia 2013 r. Zasadne jest zatem stanowisko skarżącego o braku podstawy prawnej do ustalenia opłaty adiacenckiej, czego jednak sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie mógł uwzględnić z uwagi na związanie wcześniejszym prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, uznającym decyzję ustalającą tę opłatę za zgodną z prawem. Skuteczne zakwestionowanie tej decyzji jest możliwe jedynie w drodze skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu na podstawie art. 285a i nast. p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł, jak w sentencji.