II SA/Lu 220/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 maja 2007 r. sprawy ze skargi T.B. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi W.I. w części dotyczącej wyłączenia z obszaru scalenia działki nr [...] I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej T.B. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania T.B. od decyzji Starosty z dnia [...] r. znak: [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi W.I., w części dotyczącej wyłączenia z obszaru scalenia działki nr ewid. [...] o powierzchni 0,3130 ha, stanowiącej współwłasność w ¾ części T.B. i w ¼ części P.B. orzekł o: 1/ uchyleniu zaskarżonej decyzji w punkcie II, w części dotyczącej wyłączenia z obszaru scalenia działki oznaczonej nr [...], o powierzchni 0,3130 ha; 2/ umorzeniu postępowania pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podniósł, że Starosta decyzją [...] r. zatwierdzając projekt scalenia wsi W.I., w punkcie II tej decyzji wyłączył z obszaru scalenia działkę siedliskową nr ewid. [...] Scalenie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Stosownie do treści art. 2 ust. 3 tej ustawy, grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie. Zgoda taka nie może być domniemana i musi być wyrażona wyraźnie. W przedmiotowej sprawie współwłaściciele działki nr ewid. [...] nie ubiegali się o objęcie jej scaleniem i wniosku takiego nie złożyła również A.B. właścicielka sąsiedniej działki nr ewid. [...]. W tej sytuacji spór o przebieg granicy między tymi działkami nie mógł być rozpatrywany w prowadzonym postępowaniu scaleniowym. Grunty położone przez drodze oznaczonej jako działka nr ewid. [...] nie mogły także być objęte postępowaniem scaleniowym, gdyż właściciele zabudowanych działek, z drogą graniczących, nie złożyli wniosków o objęcie ich postępowaniem scaleniowym. Stosownie do treści art. 61 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej może, ze względu na szczególnie ważny interes strony, wszcząć z urzędu postępowania także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nie uzyskania zgody – postępowanie umorzyć. Starosta postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] wszczął postępowanie scaleniowe w stosunku do wszystkich gruntów wsi W.I., w tym również do działki nr ewid. [...]a skoro nie było na to zgody stron, Starosta powinien był w zaskarżonej decyzji postępowanie umorzyć, a nie "wyłączyć z obszaru scalenia". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła T.B. prosząc o "pomoc w wytyczeniu drogi" do jej gospodarstwa rolnego oraz "unieważnienie nieprawidłowo wytyczonej granicy" między działką nr ewid. [...], a działką nr ewid. [...] Podniosła, że w trakcie prowadzonego w jej wsi postępowania scaleniowego geodeci wytyczyli nowy przebieg granicy między jej działką siedliskową, a działką siedliskową A.B., z przebiegiem której się nie zgodziła, bo uważa, że granica nie powinna być zmieniona. Ponadto, jej zdaniem, postępowanie scaleniowe winno doprowadzić do wytyczenia optymalnych granic drogi prowadzącej do poszczególnych gospodarstw, bo granice pozostawione przez geodetów powodują konflikty sąsiedzkie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę w zakresie zgodności zaskarżonej decyzji z obowiązującym prawem, co czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż obowiązkiem sądu jest zbadanie i ocena z urzędu zaskarżonego aktu administracyjnego bądź czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej pod względem legalności, czyli zgodności z prawem, bez względu na zarzuty podniesione przez stronę skarżącą. Skardze nie można odmówić słuszności, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a to także z przyczyn nie objętych zarzutami skargi. Jak wynika z analizy akt administracyjnych, decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta w pkt II tejże decyzji wyłączył z obszaru scalenia wsi W.I. gm. F. grunt o powierzchni 0,7352 ha stanowiący tereny budowlane, oznaczony numerami działek: [...], [...], [...], [...] ,[...] Decyzja ta została doręczona T.B. w dniu 3 października 2006 r. (k.59 akt administracyjnych), a w dniu 16 października 2006 r. T.B. wniosła do Wojewody za pośrednictwem Starosty dwa pisma, w których kwestionowała decyzję scaleniową (k.78 i 79 akt adm.). Pisma te, jakkolwiek nie nazwane odwołaniem, ale wniesione w otwartym terminie do złożenia odwołania i kwestionujące decyzję organu pierwszej instancji, należycie zostały potraktowane jako odwołanie. Jak wyjaśniła następnie na rozprawie skarżąca T.B., dwa odrębne pisma złożyła dlatego, że w każdym z nich kwestionowała przebieg granic innej działki, tj. w jednym granicę między działką siedliskową stanowiącą współwłasność jej oraz męża oznaczoną nr ewid[...], a działką siedliskową A.B. oznaczoną nr ewid. [...] zaś w drugim przebieg drogi gminnej o nr ewid. [...]. Taka forma wydała jej się bardziej przejrzysta i dlatego zaskarżając następnie decyzję organu odwoławczego, uczyniła to także w odrębnych pismach (skargach). Z wyjaśnień pełnomocników Wojewody złożonych na rozprawie sądowej w dniu 16 maja 2007 r. wynika, że Wojewoda traktując oba pisma T.B. jako jedno odwołanie od decyzji instancyjnej, rozstrzygnął to odwołanie zaskarżoną z dnia [...] r. Nr [...],która w ocenie Wojewody orzeka o całości zarzutów wniesionych przez skarżącą. Zgodzić się należy, z wyrażonym w zaskarżonej decyzji stanowiskiem, że przepis art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jednolity Dz.U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.) uzależnia bezwarunkowo możliwość objęcia postępowaniem scaleniowym gruntów zabudowanych od wniosku ich właściciela. Zgoda na scalenie nieruchomości gruntowych zabudowanych nie może być domniemana i musi być udzielona wyraźnie, ustnie lub pisemnie, przy czym ustne wyrażenie zgody powinno być utrwalone w protokole włączonym do akt sprawy (wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 1995 r., sygn. akt II SA 2424/93, ONSA 1996/2/77). Jeśli zatem objęcie scaleniem gruntów zabudowanych uzależnione jest od wniosku właściciela, to brak takiego wniosku nie daje podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Skoro w rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że skarżąca nie występowała z wnioskiem o objęcie postępowaniem scaleniowym jej działki siedliskowej o nr ewid. [...], a także właścicielka działki siedliskowej nr ewid. [...] wniosku takiego nie złożyła, to nie zaistniały ustawowe przesłanki do objęcia tych działek scaleniem. Nie mogły podlegać scaleniu również inne grunty zabudowane wsi W.I., w tym przylegające do drogi gminnej (działki nr ewid. [...]), których właściciele nie wystąpili o objęcie scaleniem. Należy jednakże wskazać, że zaskarżona decyzja zawiera szereg innych wad prawnych. Po pierwsze, decyzja ta w sentencji rozstrzyga o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej działki nr ewid. [...]. Nie zawiera ona natomiast rozstrzygnięcia, co do działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] objętych odwołaniem od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. Nie załatwia ona zatem w całości sprawy co do istoty, przez co narusza przepis art. 7 k.p.a. Jakkolwiek w uzasadnieniu decyzji jest zawarte krótkie, lakoniczne stwierdzenie odnoszące się do działek nr nr [...] i [...], to nie koresponduje ono z osnową decyzji i uzasadnienie to nie czyni zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Po drugie, zaskarżona decyzja uchylając w punkcie I osnowy decyzję pierwszoinstancyjną w części dotyczącej działki nr [...] w punkcie II umarza postępowanie pierwszej instancji nie precyzując, czy umarza je w całości, czy tylko w części, w której uchyliła decyzję pierwszoinstancyjną. Stanowi to naruszenie dyrektywy określonej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Po trzecie, wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie wyjaśnił należycie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, przez co doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skoro – jak trafnie przyjęła zaskarżona decyzja – nie mogły zostać objęte scaleniem grunty zabudowane, których właściciele nie złożyli stosownego wniosku, to nie istniały tym samym żadne podstawy prawne do ustalania w postępowaniu scaleniowym nowego przebiegu granic tych nieobjętych scaleniem działek gruntu. W sytuacji, gdy skarżąca zarzucała ustalenie i zaznaczenie na gruncie nowych granic między działkami siedliskowymi nr [...] i nr [...], a także innych działek siedliskowych nieobjętych scaleniem, a przylegających do działki nr [...] (drogi gminnej), należało te okoliczności wyjaśnić i dać temu wyraz w decyzji rozstrzygającej odwołanie skarżącej. Wobec powyżej wskazanych uchybień należało uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 lit. "a" oraz "c" ustawy p.p.s.a. i orzec o kosztach na podstawie art. 200 tejże ustawy.