II SA/Lu 221/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi E.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia oddala skargę. Wójt Gminy decyzją z dnia [...], nr [...] wymierzył E. M. administracyjną karę pieniężną w wysokości 123.165,60 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia jesionu z działki nr 42 w M. S. Decyzja stała się prawomocna. We wniosku z dnia 6 kwietnia 2009r. E. M. zwróciła się do Wójta Gminy o umorzenie wymierzonej kary w całości pod warunkiem zasadzenia na działce nr 42 w M. S. lub na innych wskazanych przez Gminę działkach określonej liczby drzew, ewentualnie o obniżenie wymierzonej kary do kwoty 20.000,00 zł pod warunkiem jednorazowego uiszczenia tej kwoty w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia rozstrzygnięcia uwzględniającego wniosek. Decyzją z dnia [...], nr [...] Wójt Gminy odmówił zarówno umorzenia nałożonej kary, jak też jej obniżenia. Od decyzji tej E. M. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Na skutek wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej z dnia [...], Nr [...] Wójt Gminy ponownie odmówił E. M. umorzenia ww. administracyjnej kary pieniężnej, jak też obniżenia wysokości kary do żądanej kwoty, wydając w tej sprawie decyzję z dnia [...], nr [...]. Od tej decyzji E. M. odwołała się ponownie do organu odwoławczego, które decyzją z dnia 30 czerwca 2010r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...]. E. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Kolegium z dnia [...], który wyrokiem z dnia 28 grudnia 2010r. (sygn. akt II SA/Lu 596/10) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...]. W uzasadnieniu WSA wskazał, że organy administracyjne nie wyjaśniły wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, a przede wszystkim tego, czy w sprawie występują elementy "ważnego interesu dłużnika" w rozumieniu § 3 ust. 1 uchwały Nr III/18/06 Rady Gminy z dnia 28 grudnia 2006r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty należności pieniężnych gminy lub jej jednostek organizacyjnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2007r. Nr 64, poz.1396), które umożliwiałyby umorzenie należności. Sąd zwrócił uwagę, że pojęcie "ważnego interesu dłużnika" jest pojęciem nieostrym, a zatem wymagającym tym wnikliwszej oceny. Tymczasem uzasadnienie decyzji organu I instancji - pomimo ponownego rozpatrywania sprawy - było lakoniczne i nie wyjaśniało, z jakich powodów organ ten uznał, że stan zdrowia E. M. i jej męża oraz wydatki ponoszone przez nich na leczenie, nie stanowią okoliczności uzasadniających umorzenie kary. Sąd podniósł, że organ odwoławczy sformułował dowolny wniosek, że organ I instancji przedłożył interes publiczny nad interes indywidualny. WSA dopatrzył się naruszenia przez organy I i II instancji przepisów procesowych - art. 7, art. 11 K.p.a., a także naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Po wyroku WSA w Lublinie ponownie Wójt Gminy decyzją z dnia [...], nr [...] odmówił E. M. umorzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 123.165,60 zł wraz z odsetkami, za usunięcie bez wymaganego zezwolenia jesionu na działce nr 42 położonej w M. S. Podniósł, że rozpoznawał sprawę na podstawie § 3 ust. 1 uchwały Nr 111/18/06 Rady Gminy z dnia 28 grudnia 2006r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty należności pieniężnych gminy lub jej jednostek organizacyjnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa. Organ I instancji ustalił też stan zaawansowania egzekucji, a egzekwowane kwoty zaliczane są w pierwszej kolejności na poczet kosztów egzekucyjnych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że dwukrotnie wzywał skarżącą do wypowiedzenia się, czy podtrzymuje swój wniosek z dnia 6 kwietnia 2009r. oraz do przedłożenia nowych dowodów mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W pismach z dnia 7 maja i 13 czerwca 2011r. E. M. oświadczyła, że wnosi o umorzenie kary pieniężnej w całości, łącznie z odsetkami za zwłokę. Wskazała na swoją i swojego męża sytuację zdrowotną i finansową, w szczególności, na wysokość świadczeń emerytalnych obojga i obniżenie dochodów w stosunku do 2009r. Do akt dołączyła kserokopie decyzji waloryzacyjnych oraz wyniku badania tomograficznego. Organ wskazał, że umorzenie kary pieniężnej w całości naruszyłoby sens i istotę sankcji w postaci nałożonej kary. Wyjaśnił, że może uwzględnić wniosek strony, odmówić umorzenia kary, nie może natomiast orzec o częściowym umorzeniu w myśl § 3 ust. 1 ww. uchwały. Wobec jednak żądania umorzenia należności w całości, biorąc pod uwagę powyższy przepis uchwały odmówił umorzenia kary pieniężnej. W odwołaniu od decyzji organu I instancji E. M. zarzuciła organowi I instancji niedotrzymywanie terminów, natomiast merytoryczne argumenty odmowy uwzględnienia jej wniosku uznała za niezrozumiałe i niejasne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], nr [...] (zaskarżona w niniejszej sprawie) po rozpatrzeniu odwołania E. M. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było przede wszystkim niewykonanie przez organ I instancji wytycznych WSA w Lublinie z dnia 28 grudnia 2010r. sygn. akt II SA/Lu 596/10. Zdaniem Kolegium organ I instancji nie dołożył należytej staranności w zebraniu dowodów niezbędnych do załatwienia sprawy, ani też nie udzielił skarżącej należytych wskazówek co do konsekwencji, jakie może pociągnąć za sobą nieprzedstawianie przez nią argumentów przemawiających na jej korzyść. W ocenie Kolegium w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji uchybił powinności należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. Jak wynika z akt sprawy organ wzywając stronę, czy podtrzymuje swój wniosek, pouczył ją, o możliwości przedłożenia dowodów "mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy", przy czym wskazał, że chodzi o "nowe" dowody, które skarżąca może "ewentualnie" przedłożyć (pismo Wójta Gminy z dnia [...]. Nr [...]). Pouczenie to było - zdaniem Kolegium - nieprawidłowe, ponieważ w § 6 ust. 2 uchwały Nr 111/18/06 Rady Gminy wskazuje się, że przedłożenie dokumentów jest obowiązkiem a nie "ewentualnością" dłużnika. Poza tym organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji błędnie przyjął, że chodzi o "nowe" dokumenty, bowiem z dotychczas zgromadzonych akt nie wynika, by organ dysponował "starymi" dokumentami odnoszącymi się do sytuacji majątkowej i osobistej E. M. Skarżącą w toku postępowania udokumentowała tylko sytuację dochodową i zdrowotną swoją i swojego męża. Tymczasem pojęcie sytuacji majątkowej jest pojęciem szerszym niż sytuacja dochodowa, a sytuacja osobista to coś więcej, niż tylko sytuacja zdrowotna. Organ odwoławczy wyjaśnił, że na sytuację majątkową składa się sytuacja dochodowa, ale też wiedza o majątku nieruchomym i ruchomym, pasywach bankowych, papierach wartościowych i wszelkich innych składnikach majątkowych. Sytuacja osobista obejmuje natomiast nie tylko sytuację zdrowotną, ale też mieszkaniową, rodzinną czy zawodową. Pod tym kątem sprawa nie była analizowana, co - zdaniem Kolegium - nie daje pełnego obrazu sytuacji skarżącej. Ograniczeniem wiążącym organ administracyjny w sprawie, jest żądanie zobowiązanego. Jeżeli bowiem zobowiązany wnioskuje o konkretny rodzaj przywileju - na przykład o umorzenie zobowiązania w całości - to organ może rozpatrywać tylko taki wniosek i nie może orzec np. o rozłożeniu należności na raty. W ocenie Kolegium organ I instancji wyraźnie zaakcentował swoje związanie jednoznacznym wnioskiem skarżącej, toteż jej zarzuty o niezrozumiałym i niejasnym uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej uznać należy za chybione. Poza tym Kolegium podniosło, że pomimo że organ I instancji nie załatwił sprawy w terminie, nie miało to wpływu na wynik merytoryczny sprawy. Organ odwoławczy wskazał, że ponownie rozpoznając organ I instancji udzieli skarżącej wyczerpujących wyjaśnień i wezwie ją - stosownie do § 6 ust. 2 uchwały Nr 111/18/06 Rady Gminy - do przedstawienia dokumentów określających jej sytuację majątkową i osobistą. Zweryfikuje dowody przedstawione przez stronę, ale też z własnej inicjatywy podejmie czynności dowodowe w sprawie, co do których ma lub może mieć wiedzę bezpośrednią (np. wiedzę o majątku nieruchomym na terenie gminy). W celu ustalenia stanu faktycznego sprawy organ powinien wykorzystać dostępne środki dowodowe m.in. przesłuchanie świadków, przeprowadzenie oględzin, wywołanie opinii biegłego, czy przesłuchanie samej strony. Następnie decyzję kończącą postępowanie organ uzasadni stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Poza tym Kolegium wskazało na potrzebę odniesienia się do przepisów międzyczasowych z ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, uchylających moc przepisów wykonawczych wydanych na podstawie "starej" ustawy o finansach publicznych najpóźniej z dniem 31 grudnia 2010r. (art. 119 ust. 1). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie E. M. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 80 k.p.a. Wskazał także na naruszenie prawa materialnego tj. "art. 3 ust. 1 Uchwały rady Gminy". Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i organu I instancji oraz o umorzenie kary ze względu na trudną sytuacją zdrowotną, życiową i finansową spowodowaną trwającą egzekucja z jej emerytury. W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że organy administracji nie zastosowały się do zaleceń wyroku WSA w Lublinie z dnia 14 lutego 2011r., sygn. akt II SA/Lu 596/10, w związku z czym przekroczyły granice uznania administracyjnego. Poza tym skarżąca obszernie opisała dotychczasowe postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne w jej sprawie. Przedstawiła także swoją sytuacje rodzinną, zdrowotną i majątkową, która – jej zdaniem – stanowi pozytywną przesłankę do umorzenia administracyjnej kary pieniężnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądowa aktów administracji publicznej sprawowana jest wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem. Innymi słowy zaskarżone do sądu rozstrzygnięcie może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270) sąd dokonuje tej kontroli także z urzędu, nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny dokonując oceny zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 153 powyższej ustawy, przy orzekaniu związany jest wyłącznie oceną prawną zawartą w orzeczeniu innego sądu dotyczącego danej sprawy. Jak wynika z akt sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 grudnia 2010r., sygn. akt II SA/Lu 596/10 orzekał w sprawie będącej przedmiotem niniejszego zaskarżenia. Wobec tego wytyczne zawarte ww. wyroku muszą być także uwzględnione w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca w całości decyzję Wójta Gminy z dnia [...], nr [...], który odmówił umorzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia jesionu i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postępowanie w sprawie o umorzenie kary administracyjnej jest postępowaniem odrębnym (następczym) w stosunku do postępowania o wymierzenie kary. Przedmiotem umorzenia w analizowanej sprawie jest administracyjna kara pieniężna w wysokości 123.165,60 zł wymierzona E. M. decyzją Wójta Gminy z dnia [...], nr [...]. Podstawą prawną rozstrzygnięcia Kolegium w sprawie niniejszej był art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić w całości zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Zatem decyzję kasacyjną można wydać jedynie wówczas, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia szerokiego postępowania wyjaśniającego co do istoty sprawy. Tam, gdzie takiej konieczności nie ma, brak jest podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Przesłanek art. 138 § 2 k.p.a. nie można interpretować rozszerzająco (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2012 r., str. 523). Powyższe oznacza – co ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie - że tam, gdzie zachodzi potrzeba przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w znacznej części co do istoty sprawy a organ I instancji naruszył zasady procedury administracyjnej - organ odwoławczy może zgodnie z prawem wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie sądu analiza akt sprawy pozwala twierdzić, iż stan faktyczny sprawy ustalony przez organ I instancji, uniemożliwiał rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Organ I instancji nie zastosował się bowiem do wytycznych wskazanych w wyroku WSA w Lublinie z dnia 28 grudnia 2010r., co do dalszych czynności w sprawie. Zasadne zatem było zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ zaszła tutaj konieczność wyjaśnienia kwestii niezbędnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W myśl § 3 Uchwały Nr III/18/06 Rady Gminy z dnia 28 grudnia 2006r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania na raty należności pieniężnych gminie lub jej jednostkom organizacyjnym, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2007r., nr 64, poz. 1396) należności pieniężne mogą być umarzane w całości lub w części, jeżeli postępowanie wyjaśniające wykaże uzasadniony ważny interes dłużnika lub interes publiczny. W tym celu niezbędne jest w sposób wyczerpujący ustalenie stanu faktycznego sprawy. W szczególności zbadanie sytuacji skarżącej, co może w sposób istotny wpłynąć na wynik rozstrzygnięcia. Tego organ I instancji w niniejszej sprawie nie uczynił, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powoływała się na określone i ważne dla niej okoliczności, uznawane jest za uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności pieniężnych są podejmowane w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że w przypadku zaistnienia przesłanek, organ ma możliwość, a nie obowiązek umorzenia tych należności. Podkreślić należy, że sąd administracyjny nie może zastępować organu w merytorycznej ocenie wniosku, uprawniony jest natomiast do kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Złożony w skardze wniosek o umorzenie przedmiotowej kary pieniężnej nie może być zatem przez Sąd rozpoznany. Sąd bowiem nie może zastępować organów w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Wobec tego wniosek skarżącej w tym zakresie zostanie rozpoznany przez organy administracji w toku ponownego rozpoznania niniejszej sprawy. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 k.p.a., załatwienie sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez sąd administracyjny polega na zbadaniu jej zgodności z prawem, bez wnikania w celowość rozstrzygnięcia w niej zawartego. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji zawierającej określone w niej rozstrzygniecie, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania dozwolonego prawem oraz czy właściwie ocenił stan faktyczny sprawy i czy należycie uzasadnił rozstrzygnięcie z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa. Trzeba mieć bowiem na względzie, że wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność, której dopuścił się organ I instancji w załatwieniu sprawy. W przypadku bowiem nieostrych pojęć, jak np. "ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym", organ stosujący prawo powinien dokonać wyboru pewnych kryteriów, które bierze pod uwagę przy ocenie, czy sytuacja określona w przepisie występuje, a następnie w sposób wyczerpujący uzasadnić przyjęte stanowisko w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 1267/05, opubl. LEX nr 198275). Organ I instancji w przedmiotowej sprawie niewłaściwe zinterpretował § 6 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały, zgodnie z którym do wniosku o umorzenie należności lub udzielenie ulgi dłużnik obowiązany jest przedstawić dokumenty określające jego sytuację majątkowa i osobistą. Jest to bowiem obowiązek strony, a nie jej możliwość, jak pouczył błędnie stronę organ I instancji w piśmie z dnia 26 kwietnia 2011r. Obowiązkiem organu w tej sytuacji było – zgodnie z art. 9 k.p.a. – należyte i wyczerpujące poinformowanie skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na umorzenie wymierzonej jej administracyjnej kary pieniężnej. W sprawie została zatem naruszona ww. zasada obowiązku organów udzielania informacji, ponieważ organ I instancji w sposób nienależyty udzielił informacji, ponieważ udzielił informacji błędnej oraz niewyczerpującej, tj. takiej która pomija okoliczności faktyczne lub prawne, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy. Należy wskazać, że skutki prawne udzielenia nieprawidłowej informacji nie powinny obciążać strony postępowania. Powyższe okoliczności oraz ogólnikowość i lakoniczność zawartych w decyzji I instancji wyjaśnień nasuwa oczywisty wniosek o przekroczeniu przez ten organ granic uznania administracyjnego, skutkującym naruszeniem przepisów: § 3 ust. 1 i § 6 ust. 2 uchwały oraz art. art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., zwłaszcza uwzględniając wytyczne Wyroku WSA w Lublinie z dnia 28 grudnia 2010r. Wobec tego należy uznać za słuszne rozstrzygnięcie organu odwoławczego uznające, iż organ I instancji powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające w sprawie. Z tych też względów, sąd na podstawę art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak na wstępie.