II SA/Lu 222/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca ), Sędziowie Sędzia NSA Maciej Kierek, Asesor WSA Jerzy Drwal, Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2006 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o pozbawieniu uprawnień kombatanckich I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz skarżącego kwotę 355 (trzysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. Z. nabył uprawnienia kombatanckie na mocy decyzji ZW ZBoWiD z dnia 16 września 1988 r. Podstawą przyznania uprawnień był jego udział w walce zbrojnej o utrwalenie władzy ludowej od dnia 26 listopada 1944 r. do dnia 17 maja 1946 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1997 r. Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych pozbawił A. Z. uprawnień kombatanckich. Decyzja ta została utrzymana w mocy po ponownym rozpatrzeniu sprawy na podstawie decyzji Kierownika Urzędu z dnia [...] stycznia 1998 r. nr [...]. Podstawą merytoryczną obu decyzji był fakt zatrudnienia strony w Ministerstwie Bezpieczeństwa Publicznego w okresie od dnia 26 listopada 1944 r. do dnia 17 maja 1946 r., co na gruncie art. 21 ust. 2 pkt 4 lit "a" oraz art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (t.j. Dz.U. z 1997 r., nr 142, poz. 950 ze zm.) skutkuje pozbawieniem uprawnień kombatanckich. A. Z. złożył następnie na tę decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy . W wyniku rozpatrzenia skargi NSA wyrokiem z dnia 4 lutego 1999 r. (II SA/Lu 293/98) uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując na brak określenia charakteru zatrudnienia A. Z. pod kątem wykonywania zadań związanych ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości RP. Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] lipca 1999 r. nr [...], podjętą w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 1997 r. o pozbawieniu uprawnień kombatanckich. Organ wskazał na fakt, iż A. Z. był funkcjonariuszem ochrony gmachu MBP od dnia 26.11.1944 r. do 17.05.1946 r.. Brak jest jednocześnie, jak podkreślił organ, dokumentów związanych ze służbą strony w Batalionach Chłopskich oraz przynależności do WiN, na co wskazywał A. Z.. A. Z. złożył na tę decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy . W wyniku rozpatrzenia skargi NSA wyrokiem z dnia 31 października 2000 r. (II SA/Lu 839/99) skargę oddalił. A. Z. złożył w dniu 26 maja 2003 r. pismo, które organ zakwalifikował jako wniosek o uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 kpa. W dniu [...] września 2003 r. Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych wydał decyzję nr [...], mocą której odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] lipca 1999 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 1997 r. o pozbawieniu uprawnień kombatanckich. Organ wskazał w uzasadnieniu decyzji, iż fakt służby lub zatrudnienia w aparacie bezpieczeństwa publicznego stanowi podstawę pozbawienia uprawnień kombatanckich niezależnie od innych okoliczności. Nie może zatem stanowić podstawy uchylenia wskazanej decyzji fakt, poparty zeznaniami dwóch świadków, przynależności wnioskodawcy do Batalionów Chłopskich. Organ wskazał jednocześnie, iż nie ma zastosowania art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy, bowiem brak w aktach jakichkolwiek dowodów świadczących o skierowaniu do pracy w aparacie bezpieczeństwa przez organizacje niepodległościowe lub tez o zwerbowaniu przez te organizacje. Decyzja powyższa została następnie utrzymana w mocy decyzją Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych w z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...]. Organ wskazał, iż oświadczenia dwóch świadków, przywołane przez stronę dopiero teraz, wskazujące na skierowanie A. Z. do pracy w aparacie bezpieczeństwa przez organizację niepodległościową (BCh) nie są wiarygodne. A. Z. złożył na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W wyniku rozpatrzenia skargi WSA wyrokiem z dnia 1 grudnia 2004 r. (II SA/Lu 602/04) uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując na niedociągnięcia organu w ustaleniu stanu faktycznego, polegające na nie sięgnięciu po dodatkowe środki dowodowe w celu wyjaśnienia faktu skierowania skarżącego do pracy w gmachu Bezpieczeństwa Publicznego w Warszawie przez organizację niepodległościową. Ponadto sąd wskazał, na przedłożenie kserokopii nowych oświadczeń świadków, które należy przeanalizować. W dniu 24 sierpnia 2004 r. Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych wydał postanowienia o przesłuchaniu w charakterze świadków S. G., E. K., W. Ł. oraz S. S. Świadkowie ci, poza zmarłym E. K., skierowali do Kierownika Urzędu pisma, z prośbą o przesłuchanie ich w inny sposób niż podczas ich wizyty w Warszawie, motywując to wiekiem oraz stanem zdrowia.. W tej sytuacji Kierownik Urzędu skierował do świadków pisma z trzema pytaniami, na które świadkowie mieli odpowiedzieć. Po uzyskaniu odpowiedzi na pisma Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych wydał w dniu [...] stycznia 2006 r. decyzję nr [...] utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2003 r. o odmowie uchylenia decyzji w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich. Kierownik wskazał, iż za uchyleniem tej decyzji nie przemawia ani interes społeczny ani słuszny interes strony. Powołał się na argumenty przedstawione we wcześniejszych decyzjach. Wskazał także na treść nadesłanych pisemnych oświadczeń powołanych przez stronę świadków, podnosząc, iż potwierdzają oni zarówno fakt skierowania A. Z. przez dowódcę BCh A. Dz. do pracy w MBP w listopadzie 1944 r. oraz fakt jego wstąpienia w czasie pierwszego urlopu do Zrzeszenia WiN (pod dowództwem P. F.) . Potwierdzili też, że strona, pełniąc służbę przy magazynach z bronią, zdobywała broń i amunicję a następnie przekazywała ją organizacji WiN. Organ oceniając materiał dowodowy, podniósł, że oświadczenia świadków są całkowicie niewiarygodne. Świadkowie nie przedstawili dowodów na własną współpracę z WiN, mając potwierdzoną służbę w BCh w latach 1942-1944. Ponadto, nie wydaje się organowi możliwe ani zapisanie się do WiN podczas urlopu ani wydobywanie przez stronę broni i amunicji ze strzeżonego budynku Ministerstwa. A. Z. w skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnosi krzywdzącą dla niego jej treść. Wskazał na brak pytania o przynależność świadków do WiN, w związku z czym organ nie mógł używać braku takiej informacji w pisemnej odpowiedzi świadków jako argumentu przemawiającego za treścią decyzji. Podważa także brak możliwości zapisania się w WiN podczas urlopu jak i zdobywania broni i amunicji. Wnosi i uchylenie decyzji. Organ w odpowiedzi na skargę wnosi o jej oddalenie, powołując się na podstawy prawne oraz argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując argumenty podniesione w skardze orzekł, iż skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. 1. Kontrola sądu administracyjnego w odniesieniu do decyzji administracyjnych obejmuje, zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) orzekanie w zakresie jej zgodności z prawem. Kontrola dokonywana jest zatem z punktu widzenia spełniania przez decyzję wymogów zawartych w normach kompetencyjnych, proceduralnych i materialnoprawnych. Nie obejmuje więc co do zasady zarówno bezpośrednio procesu ustalania stanu faktycznego, podobnie, jak również nie polega na samodzielnym dokonywaniu czynności prowadzących do tych ustaleń. Proces ustalania faktów prowadzony jest przez organy administracyjne w myśl wymogów wskazanych w odpowiednich przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. W tym kontekście, w związku z zastrzeżeniem wskazanym wyżej, kontrola sądu obejmuje sprawdzenie, czy wymogi te zostały spełnione. W szczególności idzie tu o ocenę, czy organy administracyjne podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 kpa), czy umożliwiły stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 kpa), czy organy administracyjne w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) oraz czy ocena organu odnośnie do udowodnienia danej okoliczności została wyprowadzona na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa). Wskazane wyżej przepisy kpa nie formułują szczegółowych wskazówek odnośnie do przebiegu postępowania dowodowego czy metod uwzględniania określonych dowodów. Art. 77 § 1 kpa formułuje jednak warunek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. W kontekście obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 10 kpa) należy w ocenie sądu rozumieć tę normę jako obowiązek skorzystania z dowodów skutecznie wskazujących na wystąpienie lub niewystąpienie danych faktów. Kreuje to możliwość zadecydowania przez organ co do rodzaju dowodów oraz techniki ich gromadzenia ale jednocześnie obowiązek dokonania tego w taki sposób, aby spełniały one warunki prowadzące do ustalenia stanu faktycznego. 2. W sprawie wywołanej skargą A. Z., kwestie związane z prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego są szczególne istotne, bowiem spór pomiędzy skarżącym a organem oscyluje wokół właśnie ustaleń faktycznych a zwłaszcza wiarygodności przedstawionych dowodów oraz sposobu ich przeprowadzenia. Wokół procesu ustalania stanu faktycznego koncentruje się argumentacja zarówno strony skarżącej, jak i organu. Także wszystkie trzy orzeczenia sądu administracyjnego, jakie pojawiły się od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego, dotyczyły w istocie ustaleń faktycznych. Organ powinien wziąć pod uwagę, że argumenty Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyartykułowane w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 grudnia 2004 r. dotyczyły różnych aspektów procesu ustalania stanu faktycznego a zwłaszcza, że wskazywały one także na pojawienie się nowych oświadczeń świadków. Należało zatem ze szczególną starannością przeprowadzić to postępowanie, obejmujące także wskazane nowe dowody, aby nie mogły się pojawić istotne wątpliwości co do ustalenia, czy wskazane we wniosku skarżącego fakty miały miejsce oraz, w następstwie tych ustaleń, dokonania kwalifikacji tych faktów i wyprowadzenia konsekwencji normatywnych odnośnie do uchylenia własnej decyzji lub odmowy takiego uchylenia. Proces ustalania faktów w postępowaniu prowadzącym do wydania zaskarżonej decyzji, polegał, poza wydaniem postanowień o przesłuchaniu określonych osób w charakterze świadków, na takim zareagowaniu przez organ na pismo świadków, wskazujące na brak możliwości pojawienia się przez nich we wskazanym miejscu w W. z powodu zaawansowanego wieku oraz stanu zdrowia, które polegało na przekazaniu listu do świadków, w którym znajdowały się trzy pytania, związane z prowadzonym postępowaniem. Pierwsze z nich dotyczyło faktu posiadania wiedzy o skierowaniu skarżącego do UBP przez organizację niepodległościową oraz, ewentualnie, źródła tej wiedzy. Drugie – o podmiot i okoliczności skierowania. Natomiast trzecie – o fakt współpracy skarżącego z organizacjami niepodległościowymi oraz o jej formę, okres oraz konkretne osoby, z którymi skarżący się kontaktował. W kontekście rozpatrywanej skargi w ocenie sądu miała miejsce sytuacja szczególna. Wskazani świadkowie są ludźmi w zdecydowanie podeszłym wieku. Same wydarzenia, których dotyczyły pytania i całe postępowanie administracyjne miały miejsce ponad 60 lat temu, co w świetle zaawansowanego wieku świadków czyni odtworzenie faktów jako reakcji na jedynie oficjalnie, na piśmie zadane pytania efektem jednoznacznie trudnym do osiągnięcia, jeżeli w ogóle możliwym. Nie można zadać precyzyjnie pytań o takie wydarzenia na piśmie, nie mogą one w szczególności zawierać tych istotnych składników, od których organ uzależniałby własną ocenę dowodu. Zwłaszcza, że pytania odnosiły się, przynajmniej częściowo, do kwestii, co do których świadkowie już się wypowiadali. Było zatem łatwe do przewidzenia, że odpowiedzi złożone na piśmie będą zdawkowe lub równobrzmiące z już złożonymi, a na pewno nie będą na tyle szczegółowe, aby miały doniosłą wartość dowodową Ponadto, organ skierował pismo, w którym "uprzejmie prosi o odpowiedź". Nie negując poprawności zwracania się urzędu do obywatela w ten sposób, w ocenie sądu, nie można było domniemywać odebrania takiego pisma przez świadków, jako pisma o rygorze równorzędnym lub nawet zbliżonym do przesłuchania. Sam organ wskazał na tę właściwość w zaskarżonej decyzji (karta 127) Jest zrozumiałe, że świadkowie z racji wieku i stanu zdrowia mogli mieć trudności z dotarciem do Urzędu. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że świadkowie mieszkają w niewielkim oddaleniu od siebie, organ mógł skorzystać z takiej formy kontaktu osobistego i bezpośredniego, który pozwoliłby na jednoznaczną ocenę informacji podanej przez świadków. W bezpośredniej konfrontacji słownej te informacje, które były niezbędne do prawidłowej oceny materiału dowodowego mogły być z łatwością uzyskane. Jest bowiem czymś oczywistym, że sama forma odpowiedzi ustnej na zadane pytanie, możliwość zadania pytania dodatkowego, uściśleń, powrotu do pewnych kwestii czy zastosowania także technik porównawczych, są metodą zdecydowanie bardziej efektywną. Jest to szczególnie istotne zwłaszcza w przypadku osób liczących sobie ponad 80 lat. Nie może tego spełnić pisemna odpowiedź na pytania pisemne, sformułowane z konieczności ogólnie i nie podlegające już korektom i uzupełnieniu, a ponadto opierające się jedynie na tym co świadek odpowiadający na pytanie zrozumie z pytania, jak je zrozumie oraz co sam uzna za najważniejsze (nawet przy zachowaniu właściwej staranności i rzetelności udzielanych odpowiedzi). Tezy powyższe wzmacnia fakt, że sam organ zauważył, iż wcześniejsze oświadczenia świadków są bardzo podobne do siebie, co może prowadzić do wniosku, że należałoby je w jakimś sensie skonfrontować. W tym kontekście argumenty organu, że brak jest w odpowiedziach świadków określenia ich związku z WiN są o tyle nietrafne, że w piśmie zawierającym te pytania, takie pytanie się nie pojawiło. W ocenie sądu z łatwością można byłoby również taki związek ustalić w przypadku bezpośredniego przesłuchania. 3. Mimo, że w orzecznictwie sądów administracyjnych brak jest jednoznacznych wskazówek co do roli, jaką odgrywają w procesie ustalania stanu faktycznego dowody bezpośrednie, można wskazać na tezy prowadzące do skonstatowania obowiązku organu do wyboru takiej metody przeprowadzenia dowodu, aby jego wartość dowodowa była jak najwyższa w kontekście ustalenia faktu. I tak np. teza płynąca z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 1999 r. (IV SA 1210/97, Lex nr 47906), wskazuje na preferencję dowodów sformalizowanych oraz deprecjację dowodów takich jak pismo organu o wskazanej niżej treści. Sąd wskazał bowiem: "Okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym m. in. zeznania świadków, mają wartość dowodową tylko wówczas, gdy zostały przez organ utrwalone w formie protokołu zgodnie z art. 67 i nast. kpa. Powyższe okoliczności nie mogą zatem zostać uznane za udowodnione, jeżeli zostały utrwalone w postaci zwykłych adnotacji, oświadczeń, itp.". Podobnie NSA w wyroku z dn. 8 kwietnia 2003 r. (I SA 2282/01, Lex nr 15221): "...pisemne oświadczenie osoby fizycznej co do postrzeżonych przez nią faktów jest jedynie dokumentem prywatnym i nie może być utożsamiane z dowodem z zeznania świadka, ponieważ inna jest jego wartość dowodowa". W ocenie sądu przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wskazany w niniejszym uzasadnieniu przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów zawartych w art. 77 § 1 kpa. Użyte tam bowiem sformułowanie wskazujące na obowiązek "wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego" należy rozumieć także jako obowiązek dołożenia starań, aby materiał dowodowy mógł jednoznacznie wskazać na wystąpienie lub niewystąpienie określonych faktów. W kontekście ocenianego postępowania i w świetle okoliczności związanych z osobami świadków, wypełnienie intencji prawodawcy powinno polegać na bezpośrednim ich przesłuchaniu. W ocenie sądu jego brak mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe organ powinien zatem jeszcze raz przeprowadzić możliwie najszybciej tę część postępowania dowodowego, która wiąże się ze zorganizowaniem przesłuchania w miejscach zamieszkania trzech żyjących i znajdujących się w zaawansowanym wieku świadków. Fakt, że mieszkają na jednym terenie (województwo lubelskie) umożliwia w ocenie sądu wybranie takiego środka i sposobu realizacji tego obowiązku, że nie przekroczy to w sposób znaczny uzasadnionych kosztów jego dokonania Argumenty podniesione przy powyższej ocenie prawnej nie warunkują bezpośrednio merytorycznej zawartości decyzji, która zostanie po ponownym przeprowadzeniu postępowania dowodowego podjęta. W tym kontekście także argument skargi, wskazujący na krzywdzący charakter decyzji ma znaczenie wtórne w stosunku do ustaleń faktycznych, zakwalifikowanych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (t.j. Dz.U. z 1997 r., nr 142, poz. 950 ze zm.). 4. Biorąc pod uwagę powyższe składniki oceny prawnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł stwierdzić zgodności zaskarżonej decyzji z wskazanymi wyżej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270), uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.