II SA/Lu 222/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2013 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień wdowy po kombatancie oddala skargę. Decyzją z dnia 9 stycznia 2013 r., nr [...], Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, po rozpoznaniu wniosku A. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił decyzję własną z dnia 13 grudnia 2012 r., nr [...], odmawiającą przyznania stronie uprawnień przysługujących wdowom pozostałym po kombatantach oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach sprawy. W dniu 16 lipca 2012 r. do Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, zwanego dalej: "Urzędem", wpłynął wniosek A. B. o przyznania stronie uprawnień przysługujących wdowom pozostałym po kombatantach. Kierownik Urzędu pismem z dnia 6 sierpnia 2012 r. powiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 11 października 2000 r. (data ustalona na podstawie bazy komputerowej, decyzja wysłana 2 listopada 2000 r.), nr [...], uchylającej w części uprawnienia kombatanckie przyznane P. B. Decyzją z dnia 13 grudnia 2012 r., nr [...], Kierownika Urzędu, działając na podstawie art. 20 ust. 3 i 22 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, odmówił przyznania wnioskodawczyni uprawnień przysługujących wdowom pozostałym po kombatantach. Jako podstawę odmowy organ wskazał fakt ujawnienia w toku postępowania, iż zmarły mąż strony pełnił służbę w organach Służby Więziennej w okresie od grudnia 1946 r. do maja 1950 r. Okoliczność ta, jak podkreślił Kierownik Urzędu, stanowi przesłankę odmowy przyznania uprawnień kombatanckich w myśl art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a powołanej ustawy. Uprawnienia przysługujące wdowie po kombatancie na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy mają charakter pochodny względem uprawnień zmarłego męża, a zatem mogą być przyznane tylko, jeżeli zmarły mąż, gdyby żył, posiadałby uprawnienia kombatanckie. We wniosku z dnia 20 grudnia 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy A. B. zarzuciła, że skoro nie pozbawiono zmarłego męża uprawnień kombatanckich za jego życia, to mimo poddania tych uprawnień aktualnie weryfikacji, brak jest podstaw do pozbawienia jej uprawnień przysługujących wdowom po kombatancie. Kierownik Urzędu wymienioną na wstępie decyzją z dnia 9 stycznia 2013 r. uwzględnił wniosek strony i uchylił poprzednio wydaną decyzję, jednakże z innych przyczyn aniżeli zostały wskazane we wniosku. Organ podkreślił, że w sytuacji gdy postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 11 listopada 2000 r. nadal się toczy, wydanie decyzji z dnia 13 grudnia 2012 r. było przedwczesne. Od decyzji Kierownika Urzędu z dnia 9 stycznia 2013 r. skargę do Sądu złożyła A. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przyznanie jej uprawnień przysługujących wdowie pozostałej po kombatancie. Skarżąca wskazała, że pozbawienie zmarłego męża uprawnień kombatanckich jest krzywdzące i skutkuje pozbawieniem należnych jej uprawnień jako wdowie po kombatancie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 2 września 2013 r. fachowy pełnomocnik skarżącej, ustanowiony w ramach prawa pomocy, wniósł o uwzględnienie skargi oraz o uchylenie wadliwych decyzji Kierownika Urzędu odmawiających skarżącej przyznania wnioskowanych przez nią uprawnień. Pełnomocnik skarżącej podkreślił, iż po wydaniu zaskarżonej decyzji Kierownik Urzędu decyzją z dnia 1 lutego 2013 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji własnej wysłanej w dniu 2 listopada 2000 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę w zakresie zgodności zaskarżonej decyzji z obowiązującym prawem, do czego uprawniony jest w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd ten nie jest natomiast uprawniony do rozpoznawania merytorycznie wniosku strony rozstrzygniętego przez organ administracji zaskarżoną decyzją. Nawet zatem, gdyby Sąd doszedł do przekonania, że decyzja ta jest prawnie wadliwa, nie mógłby – jak tego domaga się skarżąca – przyznać jej wnioskowanego przez nią świadczenia. Niezależnie od tego wskazać należy, iż zaskarżona decyzja prawa nie narusza, a zatem skargi na tę decyzję nie można uznać za zasadną. Zaskarżoną decyzją z dnia 9 stycznia 2013 r., nr [...], Kierownik Urzędu uchylił w całości decyzję własną z dnia 13 grudnia 2012 r., nr [...], odmawiającą przyznania skarżącej uprawnień przysługujących wdowom pozostałym po kombatantach oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ stwierdził, że przedwczesnym było wydanie decyzji o odmowie uwzględnienia wniosku skarżącej, skoro toczyło się nadal postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wysłanej w dniu 2 listopada 2000 r. (organ omyłkowo wpisał: "z dnia 11 listopada 2000 r."). Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, uchyla w całości zaskarżoną decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja taka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2012 r. poz. 400), zwanej dalej: "ustawą", kombatantom i innym osobom uprawnionym – emerytom, rencistom i inwalidom oraz osobom pobierającym uposażenie w stanie spoczynku lub uposażenie rodzinne, poza uprawnieniami określonymi w ust. 1, przysługuje: 1) ulga w wysokości 37% w komunikacji krajowej przy przejazdach środkami publicznego transportu zbiorowego kolejowego w: a) 1 i 2 klasie pociągów osobowych i pospiesznych i autobusowego w komunikacji zwykłej i przyspieszonej - na podstawie biletów jednorazowych, b) 2 klasie pociągów innych niż osobowe i pospieszne - na podstawie biletów jednorazowych; 2) dodatek kompensacyjny w wysokości 15% dodatku kombatanckiego, o którym mowa w art. 15; 3) ryczałt energetyczny w wysokości 50% taryfowych opłat za korzystanie z energii elektrycznej, gazowej i cieplnej na cele domowe, obliczony na podstawie norm ilościowych ustalonych przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, z uwzględnieniem pkt 4. Osoba uprawniona do ulgowego przejazdu, o której mowa w ust. 2 pkt 1 lit. b, korzystająca z przejazdu w klasie 1, zobowiązana jest do uiszczenia dopłaty w wysokości stanowiącej różnicę między należnością za pełnopłatny przejazd w klasie 1 a należnością za pełnopłatny przejazd w klasie 2 (ust. 2a). Uprawnienia, o których mowa w ust. 2, przysługują również wdowom lub wdowcom - emerytom i rencistom oraz osobom pobierającym uposażenie w stanie spoczynku lub uposażenie rodzinne pozostałym po kombatantach i innych osobach uprawnionych (ust. 3). Stosownie do art. 22 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy, o przyznaniu uprawnień przysługujących wdowom bądź wdowcom pozostałym po kombatantach orzeka, w drodze decyzji, Kierownik Urzędu. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, iż uprawnienia wdowy po kombatancie, określone w art. 20 ust. 3 ustawy, nie mają pierwotnego charakteru. Należą one do kategorii uprawnień pochodnych, uzależnionych od uprawnień pierwotnych przysługujących zmarłemu współmałżonkowi. Z istoty praw pochodnych wynika, że nie mogą one istnieć bez istnienia uprawnień pierwotnych – a ich zachowanie uzależnione jest od tego, czy pierwotnie uprawniony zachowałby uprawnienia kombatanckie, gdyby żył. Z tego powodu dla ustalenia uprawnień pochodnych wdowy po kombatancie zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy uprawnienia kombatancie przysługiwałyby nadal żyjącemu kombatantowi, czy też istniejący stan faktycznych uzasadniałby ich negatywną weryfikację. Stwierdzenie, że zmarły kombatant winien być pozbawiony uprawnień kombatanckich uniemożliwia przyznanie uprawnień wdowie po kombatancie (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 października 2011 r., II SA/Gd 501/11, LEX nr 966340 wraz z powołanym tam orzecznictwem). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzenie przez Kierownika Urzędu w decyzji z dnia 13 grudnia 2012 r., nr [...], że zmarłemu mężowi skarżącej P. B. nie przysługiwałyby uprawnienia kombatanckie gdyby żył, nastąpiło z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, uzasadniającym wydanie przez ten organ, orzekający na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. Zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przepis ten wprowadza zasadę ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnej. Z zasady tej wynika domniemanie mocy obowiązującej ostatecznej decyzji administracyjnej. Decyzja taka obowiązuje dopóki, dopóty nie zostanie uchylona lub zmieniona nową decyzją wydaną w trybie nadzwyczajnym, określonym w K.p.a. bądź w przepisach szczególnych (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 16 wraz z powołaną tam literaturą). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Kierownik Urzędu decyzją wysłanej – jak twierdzi organ – dnia 2 listopada 2000 r. (nie miała ona oznaczonej daty wydania), nr [...], "o uchyleniu w części uprawnień kombatanckich",: -"potwierdził" uprawnienia kombatanckie przyznane zmarłemu mężowi skarżącej P. B. w dniu 12 maja 1976 r. przez Związek Bojowników o Wolność i Demokrację Zarząd Wojewódzki w B. P. z tytułu uwięzienia w hitlerowskich obozach koncentracyjnych w okresie od stycznia 1943 r. do maja 1945 r. oraz - "pozbawił" go uprawnień kombatanckich z tytułu utrwalania władzy ludowej w okresie od 15 grudnia 1946 do 31 grudnia 1947 r. (k. 32 akt adm.). Nie ulega wątpliwości, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji (oraz decyzji Kierownika Urzędu z dnia 13 grudnia 2012 r.) w obrocie prawnym pozostawała opisana wyżej decyzja tego organu nr [...], "potwierdzająca" uprawnienia kombatanckie przyznane mężowi skarżącej. Jakkolwiek bowiem w dacie orzekania przez Kierownika Urzędu toczyło się już, wszczęte przez ten organ ex officio, nadzwyczajne postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji z 2000 r., to nie zostało ono zakończone decyzją ostateczną. W tej sytuacji co najmniej przedwczesne było wydanie decyzji odmawiającej skarżącej uprawnień przysługującym wdowom pozostałym po kombatancie. Wobec pozostawania w obrocie prawnym decyzji przyznającej mężowi skarżącej uprawnienia kombatanckie nie można było uznać, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy pozwalał na odmowne załatwienie wniosku skarżącej. Zasadnie zatem Kierownik Urzędu zaskarżoną decyzją uchylił decyzję własną z dnia 13 grudnia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Odnosząc się do zarzutów skarżącej należy podkreślić, iż są one niezasadne. Wbrew twierdzeniom skarżącej w zaskarżonej decyzji Kierownik Urzędu nie wypowiadał się merytorycznie co do wniosku skarżącej o przyznanie uprawnień przysługującym wdowie po kombatancie. Zarzuty strony dotyczące nieuwzględnienia tego wniosku nie mogą więc mieć wpływu na wynik sprawy. Wskazana w piśmie pełnomocnika skarżącej decyzja Kierownika Urzędu z dnia 1 lutego 2013 r., nr [...], stwierdzająca nieważność decyzji własnej wysłanej w dniu 2 listopada 2000 r., nr [...], nie może być przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Decyzja ta zapadła już po wydaniu zaskarżonej decyzji, w odrębnym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w trybie nadzwyczajnym. Od powyższej decyzji skarżącej służył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o czym została prawidłowo pouczona przez organ. Wobec niezłożenia wniosku o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej przez pełnomocnika skarżącej, ustanowionego w ramach prawa pomocy, brak było podstaw prawnych do orzekania w tym przedmiocie. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.