II SA/Lu 222/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor sądowy Anna Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2023r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 30 stycznia 2023r., nr IF-I.7821.26.2022.HP w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Lubelskiego z dnia 12 października 2022r., znak: AB.6740.1819.2020.LW1; II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz skarżącej E. P. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 30 stycznia 2023r., nr IF-I.7821.26.2022.HP Wojewoda Lubelski po rozpatrzeniu odwołania E. P. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 11g ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2023r., poz. 162), dalej jako "u.z.r.i.d." - utrzymał w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z dnia 12 października 2022r., znak AB.6740.1819.2020.LW1 o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Wójt Gminy [...] (dalej jako Wójt Gminy) zwrócił się w dniu 26 sierpnia 2020r. do Starosty Lubelskiego o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pt. "Budowa drogi gminnej (dz. nr ew. [...]) w miejscowości K., G. K.. Decyzją z dnia 4 grudnia 2020r., znak: AB.6740.1819.2020.LWI Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia - decyzja stała się ostateczna w dniu 29 grudnia 2020r. Następnie w dniu 16 lutego 2021r. Wójt [...] wystąpił do Wojewody Lubelskiego o stwierdzenie nieważności tej decyzji i Wojewoda Lubelski uwzględnił żądanie wydając w dniu 3 sierpnia 2021r. decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Starosty, zaś decyzją z dnia 1 lipca 2022r. Minister Rozwoju i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody. W dniu 7 października 2022r. (data wpływu) Wójt Gminy skierował do Starosty Lubelskiego oświadczenie o cofnięciu wniosku z 26 sierpnia 2020r. o wydanie zezwolenia na realizację spornej inwestycji. W związku z tym, Starosta Lubelski wskazaną na wstępie decyzją z 12 października 2022r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Od tej decyzji wniosła odwołanie E. P., właścicielka nieruchomości objętej planowaną inwestycją zarzucając naruszenie art. 105 § 1 w związku z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania pomimo tego, że zostało ono zakończone ostateczną i prawomocną decyzją, co do której w dalszym ciągu toczy się postępowanie o stwierdzenie jej nieważności. Wojewoda Lubelski nie uwzględnił odwołania i podzielając stanowisko organu I instancji zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda podniósł, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej tylko od inwestora zależy zakres i sposób realizacji inwestycji, dlatego inwestor ma zawsze możliwość przerwania postępowania zmierzającego do wydania zezwolenia, cofając wniosek. Organ administracji architektoniczno - budowlanej nie ma możliwości ingerowania w zamiary inwestycyjne wnioskodawcy, gdyż jego zadaniem jest wyłącznie weryfikacja zgodności z prawem planowanej inwestycji. NSA w wyroku z dnia 14 września 2011r., sygn. akt II OSK 1339/10 podniósł, że "jeżeli jedyny wnioskodawca cofa wniosek i wnosi o umorzenie postępowania, które może być wszczęte i prowadzone tylko na wniosek, to wówczas ma zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a., tj. zachodzi obiektywna przeszkoda - brak wniosku - do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i musi być ono umorzone. Wycofanie więc przez stronę wniosku o wydanie decyzji i wszczęcie postępowania, a tym samym cofnięcie zgody na jego prowadzenie skutkuje jego bezprzedmiotowością, to zaś wymaga umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.". Skoro zatem Wójt Gminy będący wnioskodawcą, cofnął wniosek, to postępowanie należało umorzyć. Odnosząc się do zarzutu, że umorzono postępowanie pomimo tego, że zostało ono zakończone ostateczną i prawomocną decyzją, co do której w dalszym ciągu toczy się postępowanie o stwierdzenie jej nieważności, Wojewoda wskazał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności również zostało zakończone ostateczną decyzją Ministra Rozwoju i Technologii z 1 lipca 2022r., co oznacza, że wniosek Wójta Gminy o wydanie zezwolenia z 26 sierpnia 2020r. pozostał nierozpatrzony, a zatem mógł zostać cofnięty. Kwestia zaskarżenia decyzji Ministra Rozwoju i Technologii do sądu administracyjnego, zdaniem Wojewody, nie stanowiła przeszkody w skutecznym cofnięciu wniosku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie E. P., reprezentowana przez [...] M. B., domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem: - art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2022r., sygn. akt VII SA/Wa 1937/22 uchylającego decyzje organów obu instancji stwierdzające nieważność odmownej decyzji Starosty Lubelskiego z dnia 4 grudnia 2022 r.; - art. 105 § 1 w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania, pomimo tego, że na skutek wskazanego wyroku WSA w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na realizację spornej inwestycji. Sąd stwierdził, że decyzja z 4 grudnia 2020r. odmawiająca udzielenia Wójtowi Gminy zezwolenia na budowę opisanej inwestycji drogowej, nie jest obarczona wadami, o których mowa art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z tym, że ostateczna decyzja odmowna, a więc rozstrzygająca sprawę co do istoty, pozostaje w obrocie prawnym, Wójt Gminy nie mógł cofnąć skutecznie wniosku o wydanie zezwolenia, a zatem nie było podstaw do umorzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, ponieważ rację ma skarżąca, że w okolicznościach faktycznych i prawnych rozpatrywanej sprawy nie było podstaw do umorzenia postępowania. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w całości lub w części. Zasadniczo podlega umorzeniu postępowanie, jeśli wnioskodawca cofnął wniosek, na który postępowanie zostało wszczęte. Należy jednak podkreślić, że cofnięcie jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy postępowanie jeszcze jest w toku – po zakończeniu postępowania i wydaniu ostatecznej decyzji załatwiającej wniosek merytorycznie (pozytywnie lub negatywnie) skuteczne cofnięcie wniosku nie jest dopuszczalne. Stanowisko takie wprost wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym przez Wojewodę Lubelskiego w zaskarżonej decyzji wyroku z dnia 14 września 2011r., sygn. akt II OSK 1339/10. Sąd ten oczywiście potwierdził, że skoro inwestor jest dysponentem swojego żądania (wniosku), to może ten wniosek cofnąć, a więc organ załatwiający sprawę powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Jednocześnie jednak Sąd ten podkreślił, że takie prawo przysługuje wnioskodawcy "do czasu rozstrzygnięcia sprawy decyzją merytoryczną, załatwiającą jego wniosek co do istoty (np. udzielającą pozwolenia na budowę, czy wydanie decyzji środowiskowej albo odmawiającą uwzględnienia wniosku)". Podobny pogląd wyraził NSA w wyroku z 17 maja 2022r., sygn. akt I GSK 2934/18: "Konsekwencją panowania w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek zasady dyspozycyjności jest to, że w zasadzie strona postępowania może doprowadzić do zakończenia jego biegu w każdym czasie. To strona jest bowiem dysponentem przedmiotu postępowania w postaci skierowanego do organu administracji żądania, które może w granicach prawa modyfikować, bądź cofnąć aż do momentu wydania decyzji". W tym miejscu warto wskazać na wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 września 2019r., sygn. akt II SA/Bk 588/19, w którym również Sąd podkreślił prawo wnioskodawcy do cofnięcia wniosku o wszczęcie postępowania – "cofnięcie wniosku wszczynającego określone postępowanie administracyjne, wnioskodawca może złożyć w każdym czasie, nawet po rozpatrzeniu przez organ sprawy, tym wnioskiem zainicjowanej". Jednocześnie jednak Sąd ten wskazał, że zależnie od momentu kiedy cofnięcie nastąpiło, organ powinien różnie zareagować: tylko w przypadku, gdy oświadczenie o cofnięciu zostało złożone przed rozpatrzeniem sprawy, konieczne jest umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Natomiast w sytuacji, gdy na chwilę jego złożenia sprawa została już rozpatrzona decyzją, organ zobowiązany jest zastosować art. 155 lub art. 154 k.p.a. Zgodnie z art. 155 k.p.a. - decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z kolei zgodnie z art. 154 § 2 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W rozpatrywanej sprawie zachodziła druga sytuacja. W dacie złożenia przez Wójta Gminy W. oświadczenia o cofnięciu wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację spornej inwestycji drogowej tj. w dniu 7 października 2022r., istniała w obrocie prawnym ostateczna odmowna decyzja z dnia 4 grudnia 2020r. Organ rozpatrując w dniu 12 października 2022r. oświadczenie o cofnięciu brał więc pod uwagę stan prawny ukształtowany decyzją Ministra Rozwoju i Technologii z 1 lipca 2022r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z 3 sierpnia 2021r. o stwierdzeniu nieważności decyzji odmownej. W tamtym stanie prawnym i faktycznym wniosek Wójta Gminy z 26 sierpnia 2020r. pozostawał nierozpoznany, a więc Wójt miał prawo go cofnąć, a organ zasadnie postępowanie umorzył decyzją z 12 października 2022r. (nie było wówczas jeszcze decyzji rozstrzygającej ten wniosek i w przedmiocie tego wniosku "odżyło" postępowanie zwykłe). Słusznie jednak zauważa skarżąca, że już w dacie rozpatrywania odwołania od tej decyzji przez Wojewodę Lubelskiego tj. 30 stycznia 2023r., sytuacja faktyczna i prawna zmieniła się, ponieważ decyzja Ministra Rozwoju i Technologii została zaskarżona do WSA w Warszawie, a w związku ze złożeniem skargi organ I instancji wstrzymał się z rozpatrzeniem wniosku zawieszając postępowanie postanowieniem z 18 listopada 2022r. Na skutek tej skargi, WSA w Warszawie w dniu 9 grudnia 2022r., sygn. akt VII SA/Wa 1937/22 uchylił decyzje organów obu instancji stwierdzające nieważność decyzji odmownej z 4 grudnia 2020r. (wyrok jest już prawomocny), co oznacza, że w dacie wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji z 30 stycznia 2023r., w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja załatwiająca wniosek Wójta Gminy [...] merytorycznie. Przy wydaniu tej decyzji organ badał przesłanki udzielenia zezwolenia na realizację spornej inwestycji i uznał, że zezwolenie nie może być udzielone. W świetle przytoczonego stanowiska sądów administracyjnych, Wójt nie mógł na tym etapie skutecznie cofnąć wniosku. Nie oznacza to jednak, że decyzja odmowna nie może być wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie art. 154 lub 155 k.p.a. – jest to kwestia wymagająca rozważenia przez organ w odrębnym postępowaniu. W związku z powyższym Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz.259), dalej "p.p.s.a.". O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1801 ze zm.). Koszty obejmują wynagrodzenie radcy prawnego- 480 zł, wpis sądowy- 500 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł. Dodać należy, że sprawa została rozpatrzona w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a.