II SA/Lu 224/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Monika Kutarska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych 1. oddala skargę, 2. przyznaje [...] A. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych tytułem podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie po rozpoznaniu odwołania Z. W. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...] Decyzją tą Kierownik OPS przyznał Z. W. specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi świadczone przez Agencję Usługowo - Opiekuńczą "E." w L. na okres od 22 stycznia 2009r. do 31 grudnia 2009r. w wymiarze 6 godzin w dni powszednie (a więc z wyłączeniem sobót, niedziel i dni świątecznych); organ określił ponadto wysokość odpłatności tj. 0, 36 zł za godzinę i wskazał, że zakres usług obejmuje samoobsługę, zwłaszcza wykonywanie czynności gospodarczych i porządkowych, utrzymanie kontaktów z domownikami oraz pielęgnację jako wspieranie procesu leczenia. W odwołaniu od tej decyzji Z. W. domagał się przyznania specjalistycznych usług w pełnym zakresie i począwszy od 1 stycznia 2009r., bo z tym dniem upływał okres dotychczasowych usług. Zarzucał, że odpłatność za usługi jest zbyt wysoka, bowiem wadliwie wyliczono jego dochód, który faktycznie wynosi jedynie 396,95 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło zarzutów odwołania, stwierdzając, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające przyznanie Z. W. usług w pełnym zakresie (wskazanym w § 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych) i świadczonych przez cały tydzień. W ocenie Kolegium Z. W. jest osobą sprawną fizycznie, porusza się samodzielnie, o czym świadczą jego częste wizyty w Urzędzie Gminy w N. i w Ośrodku Pomocy Społecznej. Kolegium nie znalazło również podstaw do obniżenia ustalonej opłaty za przyznane usługi, przyjmując, że dochód Z. W. wynosi 756,02 zł i mieści się w przedziale 132,5 – 165% kryterium dochodowego, a więc opłata stanowi 3% kosztu usługi (§4 ust. 3 cyt. rozporządzenia); nie zachodzi również żadna z sytuacji wskazanych w § 6 rozporządzenia ani inna szczególna sytuacja umożliwiająca całkowite bądź częściowe zwolnienie go z odpłatności. Skargę do sądu administracyjnego wniósł Z. W., domagając się zmiany zaskarżonej decyzji. W obszernym uzasadnieniu, a następnie w pismach procesowych z dnia 19 i 23 czerwca 2009r. skarżący ogólnie zakwestionował sposób rozstrzygania jego spraw przez organ, zarzucając mu stronniczość, działanie na szkodę i stałe naruszanie obowiązujących przepisów. Odnośnie zaskarżonej decyzji, skarżący zarzucił, że organ odwoławczy powinien jeszcze raz samodzielnie przeprowadzić postępowanie dowodowe i przyznać mu specjalistyczne usługi opiekuńcze w pełnym wymiarze, włącznie z dniami wolnymi od pracy, co wynika wprost z § 2 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz.U. z 2005r., Nr 189, poz. 1598) W jego przekonaniu przepis ten nie zezwala na ograniczanie wymiaru usług opiekuńczych do kilku dni w tygodniu. Podkreślił, że powinien mieć opiekunkę, która kontrolowałaby codzienne podawanie mu leków, na co wskazywała biegła sądowa w sprawie IV K 84/04 i co – jego zdaniem - wynika również ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia lekarskiego z dnia 8 grudnia 2008r., w którym stwierdzono konieczność stałego przyjmowania leków. Skarżący zakwestionował ponadto wysokość odpłatności za przyznane usługi, ustaloną w oparciu o nieprawidłowe wyliczenie dochodu (wynoszącego w rzeczywistości jedynie 397zł), poprzez uwzględnienie zasiłku celowego w kwocie 200 zł miesięcznie przyznanego na okres od 1 lipca do 31 grudnia 2008r. w ramach programu rządowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Podniósł także, iż odpłatność za usługi niweczy cele pomocy społecznej, co stanowi podstawę do odstąpienia od niej zgodnie z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Podstawą jej wydania był art. 50 ustawy z dnia 12 marca 2004r. ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004r., Nr 64, poz.593 z późn. zm.), zgodnie z którym osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych.( §1) W świetle § 5 cyt. przepisu ustalenie zakresu, okresu i miejsca świadczenia usług opiekuńczych należy do uznania ośrodka pomocy społecznej. Jest to tzw. uznanie administracyjne, które pozwala organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. O tym, jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Cechą specyficzną tego zagadnienia jest to, że decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości. (por. I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s.32 i nast.) nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej. Obowiązujące przepisy nie przewidują swobodnego uznania organów administracji. Kontrola ta jest jednak ograniczona. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2002r. (SA/Sz 2548/00, niepubl.) kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. W niniejszej sprawie przeprowadzono wyczerpująco postępowanie dowodowe, a w konsekwencji nie można zarzucić naruszenia przepisów prawa zarówno i przekroczenia granic uznania administracyjnego przy wydaniu zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W szczególności w toku postępowania uwzględniono przeprowadzony ze skarżącym aktualizacyjny wywiad środowiskowy, który zgłosił potrzebę pomocy osób drugich, a także orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w L. z dnia 11 czerwca 2002r., którym zaliczono Z. W. z powodu zaburzeń psychicznych do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności typu "P". W konsekwencji słusznie organy obu instancji stwierdziły, że w sprawie zachodzą przesłanki przyznania Z. W. pomocy społecznej w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych. Wbrew zarzutom skargi, rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz.U. z 2005r., Nr 189, poz. 1598) kwestię rodzaju i wymiaru przyznawanych specjalistycznych usług opiekuńczych, pozostawia do uznania organu pomocy społecznej, który określa je w decyzji stosownie do szczególnych potrzeb osoby wymagającej pomocy, wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności; wynika to wprost z § 2. Rozporządzenie zawiera wprawdzie zamknięty katalog czynności wchodzących w zakres specjalistycznych usług opiekuńczych, ale nie oznacza to, że w razie podstaw do przyznania takich usług mają być one świadczone w każdym przypadku w jednakowym zakresie i wymiarze. Wykładni takiej nie przeczy również – wbrew stanowisku skarżącego – wskazanie jako rodzaju usług opiekuńczych "asystowania w codziennych czynnościach życiowych" (§ 2 ust. 1 lit a), bowiem określenie "codzienny" dotyczy nie tyle wymiaru sprawowanej opieki, ile rodzaju czynności życiowych, tj. czynności, które zazwyczaj są wykonywanego każdego dnia. Sądowa kontrola decyzji organu przyznającej specjalistyczne usługi opiekuńcze – jak wyżej wskazano – ogranicza się wyłącznie do oceny czy organ prawidłowo i wyczerpująco przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia sytuacji zdrowotnej i rodzinnej wnioskodawcy. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organ I instancji nie przekroczył granic przysługującego mu uznania przyznając skarżącemu usługi w wymiarze 6 godzin dziennie w dni powszednie, zasadnie przyjmując, że stan zdrowia skarżącego, sprawnego fizycznie i poruszającego się samodzielnie nie wymaga opieki całodobowej, a w konsekwencji także decyzja organu odwoławczego, utrzymująca ją w mocy prawa nie narusza. Należy zwrócić uwagę, że skarżący korzystał dotychczas ze specjalistycznych usług opiekuńczych przyznanych mu w takim samym wymiarze tj. 6 godzin dziennie w dni robocze, na podstawie decyzji, która została przez tut. Sąd uznana za prawidłową (sygn. akt II SA/Lu 578/08) Z akt niniejszej sprawy nie wynika, by stan zdrowia skarżącego uległ obecnie pogorszeniu powodując konieczność przyznania mu opieki całodobowej. W ocenie Sądu nie wskazuje na to w szczególności przedstawione przez skarżącego zaświadczenie lekarskie z dnia 8 grudnia 2008r., w którym stwierdzono, że "pacjent z powodu chorób przewlekłych wymaga stałego stosowania leków". Wbrew zarzutom skargi organ przy ustalaniu dochodu skarżącego prawidłowo uwzględnił przyznany mu zasiłek celowy w wysokości 200 zł. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, do dochodu nie wlicza się jedynie jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zaś zasiłek przyznany skarżącemu nie jest świadczeniem jednorazowym, lecz okresowym (od 1 lipca do 31 grudnia 2008r.) Nie można również zarzucić organowi, że nie zastosował przepisu art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej czy - stanowiącego przepis szczególny - paragrafu 6 powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych i nie zwolnił skarżącego z odpłatności za przyznane usługi specjalistyczne. Przepisy te mają charakter wyjątkowy i mogą być stosowane wyłącznie w szczególnych przypadkach, przy czym ocena czy zachodzi szczególny przypadek pozostawiona jest do uznania organu, który ma prawo, a nie obowiązek od żądania zwrotu wydatków na udzielone świadczenie odstąpić. Ponadto, decyzja w tym przedmiocie może zapaść wyłącznie na wniosek osoby zainteresowanej, którego skarżący przed wydaniem decyzji przyznającej mu specjalistyczne usługi opiekuńcze nie złożył. Żądanie takie zgłoszone dopiero na etapie postępowania odwoławczego nie mogło być przez organ odwoławczy uwzględnione. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, a skarga, jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) O wynagrodzeniu ustanowionego z urzędu adwokata orzeczono na podstawie art. 250 cyt. ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2002r., Nr 163, poz.1348 ze zm.)