II SA/Lu 224/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2010 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy drogi gminnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 104 k.p.a.. umorzył postępowanie w sprawie budowy drogi gminnej urządzonej na działce nr 1218 położonej w miejscowości J.. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że w dniu 19 listopada 2009 r. dokonał oględzin przedmiotowej drogi, w wyniku których nie stwierdził, aby na drodze tej wykonane były wówczas jakiekolwiek roboty budowlane. Droga ta obecnie nie jest utwardzona. Na podstawie oświadczenia pracownika Urzędu Gminy J. ustalił, iż w miesiącach wrzesień – październik 2007 r. Gmina wykonała bieżącą konserwację drogi polegającą na wyrównaniu istniejących kolein ziemią, tzn. nadkładem pochodzącym z kopalni piasku w Janowcu. Nadto Wójt Gminy J. oświadczył, iż z robotami tymi nie czekał na uprawomocnienie się decyzji o rozgraniczeniu działek, gdyż w jego ocenie rozgraniczenie jest czynnością konieczną przy budowie drogi, natomiast mnie jest konieczne przy pracach polegających na bieżącej konserwacji dróg gruntowych. W tych okolicznościach mimo, iż w wyniku wykonanych prac został zmieniony przebieg drogi oraz nastąpiło jej podwyższenie, działanie takie w ocenie organu pierwszej instancji, nie może być uznane za urządzenie drogi wymagające pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Wykonane roboty konserwacyjne przy przedmiotowej drodze z powyższych obowiązków są zwolnione. Z tych względów postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. W odwołaniu od tej decyzji B. K. (właścicielka działki graniczącej z drogą), kwestionując ustalenia organu podniosła, iż są one sprzeczne ze stanem faktycznym sprawy. W sprawie bezspornym bowiem jest, że w wyniku dokonanych robót budowlanych zmieniony został przebieg drogi, co wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, które nie zostało wydane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odwołania tego nie uwzględnił i decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego istniejącej drogi gruntowej, która nie powstała w wyniku prowadzenia robót budowlanych z zastosowaniem wyrobów budowlanych nie można traktować jako obiektu budowlanego. Dlatego też należało podzielić stanowisko organu pierwszej instancji, iż wykonane na istniejącej drodze gruntowej roboty polegające na zasypaniu i wyrównaniu kolein ziemią, tzw. nadkładem z kopalni piasku nie stanowią budowy ani innych robót budowlanych, które podlegałyby regulacjom prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego nie są bowiem władne w sprawach rozgraniczenia działek i dotyczących spraw konserwacyjnych. Z tych względów w pełni uzasadnione było umorzenie prowadzonego postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie B. K. kwestionując zaskarżoną decyzję podniosła, iż droga gminna jest obiektem budowlanym niezależnie od tego, w jaki sposób powstała. Natomiast roboty budowlane dokonane na drodze publicznej, w trakcie których dochodzi do zmiany pasa ruchu drogowego wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie do takiej zmiany przebiegu drogi doszło, czego jednak organ nie uwzględnił. Nadto wskazała, iż przy okazji przebudowy drogi doszło także do wykonania innych prac budowlanych, których nie można uznać za bieżącą konserwację drogi. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, uznawane jest za uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Ocenę dowodów reguluje przepis art. 80 k.p.a., nakazujący ocenę całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. Przepis ten wyraża zasadę swobodnej oceny dowodów. Ocena dowodów musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Organ obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Ocena ta powinna być oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Organ administracji publicznej może określonym dowodom odmówić wiarygodności, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują podstaw, na których organ ma oprzeć ocenę dowodów. W nauce wskazuje się, że organ w tej ocenie powinien kierować się wiedzą oraz zasadami życiowego doświadczenia. Rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z prawidłami logiki. Naruszenie wymienionych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 332-333). Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., co w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem podkreślić, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest warunkiem niezbędnym prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego. Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte na skutek pisma skarżącej i jej męża z dnia 1 października 2008 r., skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, informującego o wykonanej w dniu 3 października 2007 r. na zlecenie Wójta Gminy J. przebudowie drogi gminnej, stanowiącej działkę nr 1218. W piśmie tym skarżąca i jej mąż zwrócili uwagę na poszerzenie dotychczasowej drogi i zmianę jej przebiegu. Organ nadzoru budowlanego dwukrotnie dokonał oględzin drogi oznaczonej jako działka nr 1218, ale nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości, czy i jakie roboty budowlane zostały na tej drodze wykonane i czy doszło do naruszenia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Podkreślić należy, że w świetle przepisu art. 3 pkt 1 i 3 ustawy - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - drogi zaliczane były do budowli, stanowiących obiekty budowlane, poddane przepisom ustawy. W wyroku z dnia 15 kwietnia 2005 r. (OSK 1400/04) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że przez wymienione w art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane pojęcie drogi należy rozumieć nie tylko drogi publiczne, ale wszystkie inne, stanowiące wytyczoną trasę wyposażoną w urządzenia techniczne, dostosowaną do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt. W szczególności za drogę zaliczaną do obiektów budowlanych, uznał Naczelny Sąd Administracyjny wytyczoną na działce trasę, wysypaną żużlem i gruzem, posiadającą przepusty i odwodnienia, dostosowaną do ruchu samochodowego. Do uznania drogi za obiekt budowlany nie jest zatem wymagane wykonanie jednolitej utwardzonej nawierzchni. W tej sytuacji wyjaśnienia wymagało przede wszystkim, czy istniejąca droga gminna stanowiąca działkę nr 1218 jest drogą w rozumieniu wyżej podanym. Okoliczności tej organ nie wyjaśnił w sposób należyty. Nie uzasadnił przekonująco twierdzenia, że droga gminna nie została wybudowana, lecz powstała na skutek poruszania się ludzi i pojazdów. Z akt sprawy wynika, że droga ta ma szerokość ponad 4 m, posiada utwardzony zjazd, a Gmina J. utrzymuje ją w stanie umożliwiającym korzystanie z niej. Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia było ustalenie, jaki charakter miały prace wykonane przez gminę J. na tej drodze w 2007 r. Przepisy ustawy normują wykonywanie robót budowlanych, którymi – zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy - jest budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W myśl art. 3 pkt 6 ustawy budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego, natomiast zgodnie z art. 3 pkt 7a) ustawy przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Z kolei remont to - stosownie do art. 3 pkt 8 ustawy - wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W rozpoznawanej sprawie sporne jest, czy wykonane prace miały charakter robót budowlanych w rozumieniu wyżej podanym, czy też stanowiły zwykłą bieżącą konserwację Organ ustalił, że wykonane przez Gminę J. prace nie stanowiły robót budowlanych, lecz jedynie bieżącą konserwację, niepodlegającą przepisom ustawy. Organ nie wyjaśnił jednak wyczerpująco, na czym te prace polegały, ograniczając swe ustalenia do stwierdzenia, że gmina wyrównała koleiny tzw. nadkładem z kopalni piasku. Brak jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji wyjaśnienia pojęcia nadkładu, w szczególności nie wskazał organ czy jest to rodzaj utwardzenia, czy też inny materiał. Nie ustosunkował się też organ do twierdzeń skarżącej oraz osób, od których odebrane zostały oświadczenia, że wykonywane prace polegały nie tylko na wyrównywaniu kolein, ale też na zmianie dotychczasowego przebiegu drogi i wytyczeniu nowego pasa drogi. Należy w tym momencie zauważyć, że skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków A. K., A. P., J. W., W. K., P. Z. i T. K. Organ nie przeprowadził jednak tego dowodu zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, nie wyjaśnił ponadto, które osoby są stronami postępowania, a które mogłyby być przesłuchane w charakterze świadków. Przypomnieć więc należy, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ zobowiązany jest ustalić prawidłowo strony postępowania i zapewnić im czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.). Z akt sprawy wynika, że organ odebrał oświadczenia od wymienionych wyżej osób, które potwierdzały zarzut skarżącej, że prace wykonane przez Gminę J polegały nie tylko na bieżącej konserwacji, ale zmianie pasa drogi (wytyczeniu nowego jej przebiegu) i podwyższeniu poziomu drogi. Organ nie ustosunkował się jednak do tych oświadczeń, przyjmując za wiarygodne jedynie twierdzenia Wójta Gminy J., co stanowi naruszenie przepisu art. 80 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona oraz art. 107 § 3 k.p.a., który nakazuje zawrzeć w uzasadnieniu decyzji wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Nie było w tej sytuacji podstaw do ustalenia, że na drodze nr 1218 w J. nie zostały wykonane jakiekolwiek roboty budowlane. Nie zostały bowiem wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy, a zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał wystarczających podstaw do dokonania takich ustaleń. Brak wyczerpujących ustaleń nie pozwala na dokonanie oceny stanowiska organów co do bezprzedmiotowości postępowania w sprawie niniejszej. Uznanie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. nastąpić może dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego. Dopiero wówczas możliwa jest bowiem ocena, czy istnieją podstawy do ingerencji organów nadzoru budowlanego. Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik postępowania, doprowadziło bowiem do wydania decyzji umarzającej postępowanie, podczas gdy brak było ku temu podstaw prawnych. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji powinny dążyć do wyjaśnienia wszystkich wskazanych wyżej okoliczności sprawy, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a i przeprowadzić postępowanie dowodowe w sposób określony w przepisach art. 75 i nast. k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę, organy administracji wyjaśnią wszystkie wskazane wyżej okoliczności. Ustalą przede wszystkim, czy droga gminna nr 1218 jest obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów ustawy. Wyjaśnią następnie w sposób nie budzący wątpliwości, jaki był charakter prac wykonanych na tej drodze przez Gminę Janowiec. Wymaga to szczegółowych ustaleń co do rodzaju wykonanych czynności i użytych materiałów oraz wskazania, czy zmieniony został rzeczywiście - jak twierdzi skarżąca – przebieg drogi. Organy będą miały na względzie, iż zgodnie z art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Organy rozważą zatem celowość dopuszczenia dowodu z zeznań świadków wskazanych przez skarżąca oraz przeprowadzenia ponownie oględzin i pomiarów, które pozwoliłyby na ustalenie, czy nastąpiła zmiana pasa drogi. Właściwe określenie charakteru wykonanych robót pozwoli na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Należy zauważyć, że zgodnie z przepisami ustawy budowa drogi, nie będąca przebudową ani remontem, nie jest zwolniona z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę (por. art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 i 2 ustawy), natomiast przebudowa drogi zwolniona jest z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, wymaga jednak zgłoszenia właściwemu organowi (art. 29 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ). Również remont drogi zwolniony jest z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 1), wymaga jednak zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 20). W sprawie jest poza sporem, że wykonywane prace nie były ani zgłaszane właściwemu organowi, ani nie zostały objęte pozwoleniem na budowę. Jednoznaczne ustalenie charakteru wykonanych robót budowlanych jest więc niezwykle istotne, od tego zależeć będzie bowiem dalszy tok postępowania w sprawie. Przypomnieć należy, że uzasadnienie decyzji organów obu instancji powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Należy ponadto podkreślić, że obowiązkiem organów jest odniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.