II SA/Lu 224/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2013 r. sprawy ze skargi M. W. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. W. i M. W. 294 (dwieście dziewięćdziesiąt cztery) złote kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr PTR.3134.1.11.2012.2, wydaną na podstawie art. 98a ust. 1, art. 144, art. 147 i art. 148 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także na podstawie uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] kwietnia 2000 r., nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, Burmistrz Miasta B. ustalił na rzecz Gminy – Miasta B. od M.i M. małż. W. - współwłaścicieli nieruchomości obejmującej działki nr ewid. [...] o pow. 1,7534 ha i nr [...] o pow. 2,4052 ha, położonej w B. – opłatę adiacencką w wysokości 7.346,00 zł z tytułu wzrostu wartości powyższej nieruchomości w wyniku jej podziału. W uzasadnieniu powyższej decyzji wyjaśniono, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu, po tym jak decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] Burmistrz Miasta B. dokonał podziału działek nr ewid. [...] i nr ewid. [...] w B. odpowiednio na dziesięć działek i dwie działki. W toku postępowania organ I instancji powołał rzeczoznawcę majątkowego, któremu zlecił sporządzenie operatu szacunkowego w celu określenia wzrostu wartości rynkowej nieruchomości obejmującej powyższe działki, w wyniku ich podziału. W sporządzonym operacie – który w ocenie organu I instancji spełnia wymogi formalne, tj. zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, a nadto brak jest w nim niejasności, pomyłek i braków, przez co może stanowić dowód w sprawie – rzeczoznawca stwierdził, że wartość nieruchomości będącej przedmiotem sprawy przed jej podziałem wynosiła 1.080.900,00 zł, zaś po podziale – 1.117.630,00 zł. Na tej podstawie organ I instancji stwierdził, że wartość przedmiotowej nieruchomości w wyniku dokonanego podziału wzrosła o kwotę 36 730,00 zł. Uwzględniając treść uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] kwietnia 2000 r., nr [...], zgodnie z którą wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości wynosi 20% wzrostu jej wartości, organ ustalił, że w przedmiotowej sprawie opłata ta stanowi kwotę 7346,00 zł i tej wysokości należnością obciążył M. i M. małż. W. W odwołaniu od powyższej decyzji M. W. i M. W. podnieśli, że załączony do niej operat szacunkowy nie uwzględnia przesłanek przemawiających za obniżeniem wartości nieruchomości, a także zawiera nieadekwatne porównanie cen, analizy rynku i powierzchni porównywanych nieruchomości. W szczególności odwołujący wskazali, że: - działka nr [...] nie jest przeznaczona pod drogę wewnętrzną, gdyż jest pozostałością po oddzieleniu działki nr [...] z działki nr [...] i w chwili obecnej jest nieużytkiem VI klasy; - działka nr [...] nie jest drogą w rozumieniu odrębnych przepisów. - działki o nr od [...] do [...], powstałe w wyniku podziału ich nieruchomości, nie mają żadnego uzbrojenia, a są porównywane z działkami mającymi wodę, energię a nawet gaz i kanalizację. Ponadto, mimo że znajdują się w obrębie miasta, są oddalone od centrum znacznie dalej od porównywalnych nieruchomości i nie posiadają nawet komunikacji miejskiej; - do porównań przed podziałem przyjmuje się działki o powierzchni mniejszej niż działka nr [...] po podziale. Rozpatrując powyższe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie znalazło podstaw do jego uwzględnienia i decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] – zaskarżoną w niniejszej sprawie – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że podstawę dla nałożenia na M. i M. małż. W. opłaty adiacenckiej stanowiłł fakt dokonania decyzją Burmistrza Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2012 r. podziału ich nieruchomości, składającej się z działek nr [...] o pow. 1,7534 ha oraz nr [...] o pow. 0,6518 ha odpowiednio na działki: nr [...] o pow. 0,6672 ha, nr [...] o pow. 0,1322 ha, nr [...] o pow. 0,1226 ha, nr [...] o pow. 0.1201 ha, nr [...] o pow. 0,1209 ha, nr [...] o pow. 0.1215 ha, nr [...] o pow. 0,1215 ha, nr [...] o pow. 0,1211 ha i nr [...] o pow. 0.1118 ha (wydzielone z działki nr [...]) oraz działki nr [...] o pow. 0,2310 ha i nr [...] o pow. 0,4208 ha (wydzielone z działki nr [...]). Podstawę dla ustalenia wysokości przedmiotowej opłaty stanowił zaś operat szacunkowy z [...] września 2012r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. J.. W operacie tym rzeczoznawca – w ocenie Kolegium – wykazał, iż wartość rynkowa nieruchomości M.i M. małż. W. w wyniku jej podziału wzrosła o kwotę 36.730 zł. Z ustaleń rzeczoznawcy wynika bowiem, że przedmiotowa nieruchomość przed podziałem (na dzień [...] kwietnia 2013 r.) była warta 1.080.900,00 zł, zaś po podziale (na dzień, w którym decyzja o podziale tej nieruchomości stała się ostateczna, tj. [...] maja 2012 r.) – 1.117.639,00 zł. Ustalając tę okoliczność rzeczoznawca posłużył się metodą porównania parami w podejściu porównawczym. W tym zakresie, w celu określenia wartości nieruchomości odwołujących przed podziałem, rzeczoznawca stwierdził, że odnotowano kilka transakcji sprzedaży nieruchomości niezabudowanych podobnych do nieruchomości wycenianej. Z tej grupy rzeczoznawca wybrał 5 najbardziej podobnych transakcji, które miały miejsce w okresie od listopada 2010 r. do lipca 2012 r. Z tego zbioru do dalszych obliczeń rzeczoznawca wybrał 3 transakcje, a następnie ustalił cechy różnicujące nieruchomości będące ich przedmiotem, tj. położenie, infrastrukturę techniczną, wielkość i kształt, otoczenie/sąsiedztwo oraz dostępność komunikacyjną. Każdej z tych cech nadał odpowiednią wagę w % oraz ustalił zakres kwotowy. W dalszej kolejności rzeczoznawca przyjął dla ustalonych cech rynkowych odpowiednią skalę ocen i zestawił je w parach porównawczych. Co do wycenianej nieruchomości autor operatu przyjął, iż jest ona położona peryferyjnie, ma niepełną infrastrukturę techniczną, niekorzystną wielkość i kształt, średnie sąsiedztwo oraz przeciętną dostępność komunikacyjną. Ze względu na to, że nieruchomości przyjęte do porównania charakteryzowały się w większości lepszymi cechami rynkowymi, rzeczoznawca dokonał korekty tych cech w odniesieniu do nieruchomości wycenianej pod względem wagi procentowej i zakresu kwotowego. W następstwie tego określił wartość rynkową przedmiotowego gruntu przed podziałem na kwotę 44,94 zł za m2. W analogiczny sposób rzeczoznawca ustalił wartość przedmiotowej nieruchomości po podziale jako kwotę 58,28 zł za m2. W ocenie organu odwoławczego sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy odpowiada wymogom przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ podkreślił, że rzeczoznawca wziął w nim pod uwagę cel wyceny, stan prawny, rodzaj i położenie nieruchomości, stan zagospodarowania i przeznaczenie oraz dostępne dane o cechach nieruchomości podobnych. Tym samym Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania wyceny nieruchomości dokonanej w przedmiotowym operacie. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że nie są one poparte żadnymi dowodami i mają charakter subiektywny. Działka nr [...] jest rzeczywiście pozostałością po oddzieleniu z działki nr [...] i gruntem oznaczonym jako BPs-V, jednak - jak wynika z mapy projektu działki - w rzeczywistości stanowi ona pas gruntu stanowiący dojazd do podzielonych działek. To samo – zdaniem Kolegium – dotyczy działki nr [...]. Nie jest to droga w rozumieniu odrębnych przepisów i też - jako droga - nie została wyceniona. Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego działek nr [...] i [...] organ wskazał, że rzeczywiście nie mają one żadnego uzbrojenia, lecz okoliczność ta - wbrew twierdzeniu odwołujących - została uwzględniona przez skorygowanie jej wyceny odpowiednimi wskaźnikami. Rzeczoznawca w operacie skorygował również wycenę ze względu na peryferyjne położenie wycenianej nieruchomości. Na powyższą decyzję M. W. i M. W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, podnosząc, że nie kwestionują samego faktu nałożenia na nich obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej, jednak w dalszym ciągu mają zastrzeżenia co do sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, który – w ich ocenie – nie uwzględnia przesłanek przemawiających za obniżeniem wartości wycenianej nieruchomości, a także zawiera nieadekwatne porównanie cen i powierzchni porównywanych nieruchomości. Skarżący podtrzymali swój zarzut co do ustalonej ceny działki nr [...] po podziale, wskazując, że jest ona pozostałością po oddzieleniu z działki nr [...] i gruntem oznaczonym jako BPs-V, lecz w rzeczywistości nie stanowi ona dojazdu do podzielonych działek, gdyż działki te kończą się razem z działką nr [...]. Zaznaczyli również, że działki o nr od [...] do [...] zostały przez rzeczoznawcę skorygowane w sposób nieadekwatny do ich uzbrojenia i położenia. Z kolei działka nr [...] została - w ocenie skarżących - błędnie porównana z działkami o powierzchni mniejszej o ponad 30%. M. i M. W. podkreślili, że jako dowód na okoliczność, iż ich obliczenia są bliższe prawdy, przedstawili w toku postępowania akt notarialny sprzedaży jednej z wydzielonych w ramach ich gruntu działek, za którą uzyskali cenę 41,63 zł za m2, a więc dużo mniejszą niż cena po podziale ustalona przez rzeczoznawcę, tj. 58,28 zł za m2. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wyjaśniło, iż nie może stwierdzić, czy korekta dokonana przez rzeczoznawcę jest adekwatna do uzbrojenia i położenia działek. Kwestia ta odnosi się bowiem do wiadomości specjalnych, które są wyłączną domeną rzeczoznawcy. Kolegium przyznało, że operat szacunkowy jest jednym z elementów materiału dowodowego i musi być oceniony przez organy orzekające, ale wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów, a nie metod szacowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały bowiem wydane z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...] października 2012 r., ustalającą wobec M. i M. małż. W. opłatę adiacencką w wysokości 7.346,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W ust. 1a powołanego przepisu ustawodawca wprowadził warunek, zgodnie z którym ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. W sprawie niniejszej poza sporem pozostaje, że decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2012 r., wydaną – co również nie było kwestionowane – na wniosek M. i M. W., Burmistrz Miasta B. zatwierdził podział stanowiących ich własność działek nr ewid. [...] o pow. 1,7534 ha oraz nr ewid. [...] o pow. 0,6518 ha, położonych przy ul. Z. w B. (powierzchnia tej ostatniej działki została w powołanej decyzji błędnie określona jako 2,4052 ha, jednak omyłka ta została następnie sprostowana przez Burmistrza Miasta B. postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., które stało się ostateczne). W wyniku zatwierdzonego podziału z dawnej działki o nr [...] wydzielono działki: nr [...] o pow. 0,6672 ha, nr [...] o pow. 0,1322 ha, nr [...] o pow. 0,1226 ha, nr [...] o pow. 0.1201 ha, nr [...] o pow. 0,1209 ha, nr [...] o pow. 0.1215 ha, nr [...] o pow. 0,1215 ha, nr [...] o pow. 0,1211 ha i nr [...] o pow. 0.1118 ha. Z kolei dawna działka nr [...] została podzielona na działki: nr [...] i nr [...], o powierzchni wynoszącej odpowiednio 0,2310 ha i 0,4208 ha. Nadto w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, iż został spełniony warunek określony w ust. 1a art. 98 u.g.n., albowiem w chwili gdy decyzja Burmistrza Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2012 r. stała się ostateczna, a zarazem prawomocna, tj. w dniu 9 maja 2012 r., w obrocie prawnym funkcjonowała uchwała Rady Miejskiej w B. z dnia [...] kwietnia 2000 r., Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, określająca wysokość tej stawki jako 20% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości sprzed podziału i po jego dokonaniu. Słusznie zatem organy administracji uznały, że zachodziły podstawy do nałożenia na skarżących opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości ich nieruchomości na skutek jej podziału zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2012 r., w wysokości 20% wartości tego wzrostu. Wymaga podkreślenia, że orzekając w tym przedmiocie zarówno organ I jak i II instancji zachował trzyletni termin określony w art. 98a ust. 1 u.g.n. W myśl art. 146 ust. 1 w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem. Art. 146 ust. 1a u.g.n. stanowi natomiast, że ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Opinia rzeczoznawcy majątkowego (operat szacunkowy), na podstawie której organ w postępowaniu administracyjnym określa wartość nieruchomości przed i po dokonaniu jej podziału, jest dowodem w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej. Jak każdy dowód, podlega on swobodniej ocenie organu administracji w oparciu o art. 80 k.p.a. oraz stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości tej opłaty. Ustalenia zawarte w opinii rzeczoznawcy majątkowego nie są zatem dla organu prowadzącego postępowanie administracyjne wiążące w tym znaczeniu, że organ nie jest zwolniony z obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. To na organie spoczywa bowiem obowiązek podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty adiacenckiej (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 860/08, niepubl.). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy obu instancji nie wywiązały się należycie z tego obowiązku. Zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w uzasadnieniu utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, brak jest rzetelnej oceny ustaleń sformułowanych w operacie szacunkowym, sporządzonym w niniejszej sprawie w dniu [...] września 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. J. i stanowiącym podstawę dla ustalenia wysokości przedmiotowej opłaty adiacenckiej. Tymczasem ustalenia zawarte w tym operacie budzą zastrzeżenia. Przede wszystkim należy zauważyć, że z operatu tego – wbrew lakonicznemu twierdzeniu zawartemu w zaskarżonej decyzji – nie wynika, by sporządzający go rzeczoznawca, obliczając wartość nowopowstałych działek, wyodrębnionych z działek o dawnych nr [...] i [...], uwzględnił ich zróżnicowanie ze względu na zakres uzbrojenia (jedynie w odniesieniu do działek nr [...],[...] zastosowano zmniejszenie w wysokości 5% ze względu na brak bezpośredniego dostępu tych działek do drogi publicznej). W tabeli nr 12 (s. 17 operatu) przyjęto bowiem dla wszystkich części dawne działki nr [...] jednolitą cenę 58,28 zł za m2 oprócz działki nr [...], zaś działka nr [...] w ogóle nie została w tej tabeli ujęta. Tymczasem skarżący twierdzą, że działki od nr [...] do nr [...] nie mają żadnego uzbrojenia, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyznano tę okoliczność tylko w odniesieniu do działek nr [...] i [...]. W treści operatu brak jest zaś w ogóle ustaleń co do stanu uzbrojenia na poszczególnych częściach dawnej działki nr [...], powstałych na skutek jej podziału. Nie wiadomo nadto, dlaczego rzeczoznawca przyjął cenę 58,28 zł za m2 także w odniesieniu do działki nr [...], która według treści decyzji podziałowej przeznaczona jest pod drogę, gdy taką samą cenę ustalił dla innych działek, które przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową. Zastrzeżenia budzi także prawidłowość innych danych zawartych w tabeli nr 12, z której wynika, że wartość całkowita działki nr [...] (po podziale) wyniosła 103.810,00 zł, zaś działki nr [...] – 179.650,00 zł. Suma tych dwu wartości daje kwotę 283.460,00 zł, co wskazywałoby, iż taką wartość po podziale uzyskała dawna działka nr [...]. Tymczasem już w następnym punkcie operatu, zatytułowanym jako "Określenia wzrostu wartości dla poszczególnych działek" rzeczoznawca wskazał, że wartość działki nr [...] przed podziałem wyniosła 292.920,00 zł, zaś po podziale – 302.830 zł. Ewidentnie zatem żadna z tych kwot nie odpowiada łącznej wartości działki nr [...] po podziale, wynikającej z tabeli nr 12. Należy również zauważyć, że określając wartość działki nr [...], rzeczoznawca – jak wynika z pkt 8.2.6 lit. "b" operatu – ograniczył się do działania matematycznego polegającego na odjęciu ustalonej wartości dawnej działki nr [...] od ceny całej nieruchomości skarżących, pomijając konieczność ustalenia tej wartości na podstawie iloczynu ceny za 1m2 działki i wielkości jej powierzchni. Zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy nie odniosły się do przedstawionych wyżej niejasności w operacie szacunkowym, jak również nie zwróciły się do autora operatu o ich wyjaśnienie. Pominięcie przez organy obu instancji tej kwestii świadczy naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., jak również art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji oceni zatem sporządzony przez rzeczoznawcę A. J. operat szacunkowy z uwzględnieniem powyższych zastrzeżeń i wyjaśni nieścisłości w tym operacie zawarte. Jeżeli organ przedmiotowy operat uzna za wadliwy, wówczas odmówi mu mocy dowodowej i w to miejsce zleci sporządzenie nowego operatu szacunkowego, który przed wydaniem stosownego rozstrzygnięcia również podda dogłębnej analizie. Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w zakresie wykonalności zaskarżonej decyzji zostało wydane na podstawie art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 tejże ustawy.