II SA/Lu 225/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Sygn. akt II SA/Lu [...] U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania E. M. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta D. decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy społecznej w D. z dnia [...] r., Nr [...] o odmowie przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na żywność i odzież oraz na zorganizowanie świąt. Organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte w związku z wniosku E. M., zgłoszonym w toku wywiadu środowiskowego przeprowadzanego w dniu [...] r. - o pomoc na zakup żywności i odzieży oraz na zorganizowanie świąt. Ustalono, że wnioskodawczyni jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, zarejestrowaną jako poszukująca pracy, niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, co potwierdza orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia [...] r. (leczy się na cukrzyce i w poradni onkologicznej), samodzielnie prowadzącą gospodarstwo domowe w 3 - izbowym mieszkaniu o pow. ok. 60 m2. Jej jedynym dochodem jest zasiłek stały w wysokości [...] zł. Z uwagi na niepełnosprawność i bezrobocie oraz dochód niższy od kryterium dochodowego (wynoszącego dla osoby samotnie gospodarującej [...] zł), teoretycznie kwalifikuje się do przyznania jej pomocy, jednak organy stwierdziły, że wniosek w sprawie niniejszej nie zasługuje na uwzględnienie. Organy wskazały, że decyzja w przedmiocie zasiłku celowego jest decyzją uznaniową, a więc nie jest świadczeniem obligatoryjnym i organ nie jest zobowiązany do uwzględnienia wszystkich wniosków tej samej osoby - zależy to od okoliczności sprawy, w tym od możliwości finansowych organu oraz potrzeb innych wnioskodawców. Odmawiając zatem przyznania E. M. zasiłku celowego na wniosek z dnia [...] r. organy wskazały, że w ostatnim okresie wydano kilka decyzji uwzględniających jej inne żądania: decyzją z dnia [...] r. przyznano pomoc w formie zasiłku celowego na zakup żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na okres od [...] r. do [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie, decyzjami z dnia [...] r. przyznano także zasiłek celowy na wykupienie leków w kwocie [...]zł oraz zasiłek okresowy od dnia 1 listopada do dnia [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie, ponadto w dniu [...] r. otrzymała artykuły spożywcze w ramach Programu Operacyjnego Pomoc Żywnościowa 2014-2020 współfinansowanego z Europejskiego Funduszu pomocy Najbardziej Potrzebującym - Podprogram 2015, a w dniu [...] r. także spódnicę z darów przekazanych do organu w ramach akcji "Pomóż dzieciom przetrwać zimę"; została również pouczona o możliwości uzyskania innych darów w odpowiednie dni miesiąca. W tej sytuacji organy uznały, że potrzeby wnioskodawczyni, w tym żywnościowe, są w miarę możliwości na bieżąco zaspokajane, natomiast mając na uwadze również potrzeby innych osób, organ nie jest w stanie zapewnić jej pełnego zaopatrzenia na zorganizowanie świat, w tym na zakup słodyczy czy środków finansowych na zrobienie prezentów na gwiazdkę dla wnuków, czego wnioskodawczyni się domaga. Z przepisów art. 16 pkt 1, 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, mówiącego o realizacji zadań przez jednostki samorządu terytorialnego oraz z art. 18 pkt 6 tej ustawy, wskazującego na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej realizowane przez gminę, nie wynika wprost obowiązek przyznania każdorazowo pomocy osobie starającej się o nią. Pomocy udziela się po spełnieniu przesłanek wynikających z przepisów konkretyzujących warunki przyznania pomocy dotyczące różnych przewidzianych przez ustawę o pomocy społecznej form jej udzielania. Natomiast posługiwanie się pojęciem koszyka minimum socjalnego (którego używa wnioskodawczyni) i wyliczanie jego struktury dla celów prowadzonego postępowania o przyznanie pomocy z ustawy o pomocy społecznej nie ma znaczenia, ponieważ ustawa ta formułuje zasady przyznawania pomocy, w których nie odwołuje się do tego typu pojęć. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie E. M. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Podniosła, że przed wydaniem decyzji organu I instancji otrzymywała zasiłek stały w niższej wysokości tj. [...] zł; poza tym zasiłku takiego nie można traktować jako dochodu, skoro organ nie odprowadza od niego podatku od osób fizycznych - faktycznie więc należało potraktować skarżącą jako osobę bez dochodu i przyznać jej pomoc w kwocie [...]zł na odzież i zorganizowanie świąt. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej uregulowane zostały w ustawie z dnia [...] r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". W świetle przepisów art. 2 i 3 ustawy celem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a także umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Skarżąca wnosiła o przyznanie jej pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na żywność i odzież oraz na zorganizowanie świąt Zasiłek taki przyznawany jest na podstawie art. 39 ustawy, który stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów, napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu może być przyznany zasiłek celowy. Przyznanie na tej podstawie takiego świadczenia uzależnione jest zasadniczo od wysokości dochodów, które nie mogą być wyższe niż ustalone w ustawie kryterium dochodowe (art. 8 ust.1), a w razie jego przekroczenia zasiłek taki nie może być przyznany w trybie art. 39. Jednocześnie przyznanie pomocy na podstawie tego przepisu nie ma charakteru obligatoryjnego, lecz uznaniowy, co oznacza w szczególności, że organ administracji pomimo spełnienia kryterium dochodowego przez wnioskodawcę ma prawo odmówić przyznania świadczenia. Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. O tym, jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Decyzja taka nie podlega jednak kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości. (por. I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s.32 i nast.), lecz sprowadza się do oceny czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji i polega na sprawdzeniu czy należycie przeprowadzono postępowanie dowodowe oraz ustalono stan faktyczny, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, 77 § 1, 80 i 136 kpa. W niniejszej sprawie nie można zarzucić zarówno organowi I instancji, jak i organowi odwoławczemu naruszenia obowiązujących przepisów przy rozstrzyganiu wniosku skarżącej o przyznanie jej zasiłku celowego. Wydanie decyzji zostało poprzedzone czynnościami wyjaśniającymi zmierzającymi do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a rozstrzygnięcie zostało należycie uzasadnione. Organy nie zakwestionowały trudnej sytuacji życiowej skarżącej, ale wskazały na to, że skarżąca posiada stałe źródło dochodu, a także na to, że Ośrodek systematycznie od wielu lat udziela jej pomocy, a ponadto ze względu na konieczność pomocy także innym osobom ma ograniczone środki finansowe. Wbrew zarzutom skargi organy prawidłowo przyjęły, że na dochód skarżącej składa się wyłącznie zasiłek stały i nie było podstaw do pominięcia tego zasiłku przy ustalaniu dochodu. Przepisy ustawy ściśle określają, co stanowi dochód i jakie rodzaje świadczeń uzyskiwanych przez osobę ubiegającą się o pomoc społeczną, nie mogą być do niego doliczone. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy - za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Zgodnie natomiast z art. 8 ust. 4 - do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 5a) świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w ustawie z dnia [...] r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693 i 1220); 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego; 7) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia [...] r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195), oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia [...] r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 575). Wbrew zarzutom skargi, powołane przepisy nie przewidują zasiłku stałego, jako świadczenia, które podlegałoby odliczeniu od dochodu. Również okoliczność, że od takiego zasiłku nie jest odprowadzany podatek dochodowy, nie pozwala na pominięcie tego zasiłku przy ustalaniu dochodu dla potrzeb stosowania ustawy o pomocy społecznej. Przytoczony przepis art. 8 ust. 3 ustawy wprost bowiem stanowi, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów (...) bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Tylko natomiast w przypadkach, gdy przychody te podlegają opodatkowaniu, przy wyliczaniu dochodu, odejmuje się obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Organy zasadnie zatem potraktowały przysługujący skarżącej zasiłek stały jako jej źródło dochodu. Prawidłowo przy tym organy ustaliły wysokość tego świadczenia tj. [...] zł - jest to bowiem kwota zasiłku stałego, jaki otrzymywała ona w październiku 2015r. tj. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, a z takiego miesiąca należało wyliczyć dochód zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy. Kwota ta wynika z decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w D. z dnia [...]., zmieniającej decyzję z dnia [...]. o przyznaniu skarżącej zasiłku stałego, w zakresie wysokości tego zasiłku z [...] zł na [...] zł począwszy od [...]. (k.23 akt admin.). Okoliczność, że skarżąca wcześniej pobierała taki zasiłek w niższej wysokości nie ma więc znaczenia. Poza tym, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odmówił przyznania zasiłku celowego nie tyle ze względu na wysokość dochodu (nawet kwota [...]zł jest kwotą niższą od kryterium dochodowego wynoszącego obecnie dla osoby samotnie gospodarującej [...] zł – art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy), ile z uwagi na to, że skarżąca systematycznie korzysta z pomocy organu, w szczególności w listopadzie i grudniu 2015 r. otrzymywała kilka świadczeń przyznanych jej przez organ administracji, a jednocześnie organ musi zaspokajać potrzeby innych osób. Organ administracji nie zakwestionował trudnej sytuacji skarżącej, ale uznał, że w miarę swoich możliwości udziela skarżącej niezbędnej pomocy, zarówno żywnościowej, jak i rzeczowej, a więc żądanie dodatkowej pomocy związanej z wydatkami świątecznymi, nie zasługiwało na uwzględnienie. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, organom nie można zarzucić wydania decyzji w niniejszej sprawie z naruszeniem obowiązujących przepisów, w szczególności przekroczenia granic przysługującego im uznania administracyjnego. Z tych względów, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz.270 ze zm.).