II SA/Lu 226/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) Protokolant Referent Elwira Szymaniuk-Szkodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora [...] na uchwałę Rady Gminy Stoczek Łukowski z dnia 28 stycznia 2022 r., nr XXXIX/237/2022 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Gminy Stoczek Łukowski I. stwierdza nieważność postanowień załącznika do uchwały Rady Gminy Stoczek Łukowski z dnia 28 stycznia 2022 r. nr XXXIX/237/2022 w części dotyczącej § 4 ust. 1 pkt 1 w zakresie słów: "dotyczy wyłącznie nadwozia samochodu" oraz § 4 ust. 2; II. oddala skargę w pozostałym zakresie. Prokurator Prokuratury Rejonowej w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na uchwałę nr XXXIX/237/2022 Rady Gminy S. z dnia 28 stycznia 2022 roku w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S." (dalej także jako: "regulamin") zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2022 r., poz. 2519 ze zm. – dalej jako "u.c.p.g") poprzez uregulowanie w określonych w skardze jednostkach redakcyjnych załącznika do uchwały kwestii wykraczających poza upoważnienie ustawowe poprzez wprowadzenie zakazu w § 4 ust. 1 mycia pojazdów samochodowych poza myjniami z wyłączeniem jedynie mycia ich na własnych posesjach, z ograniczeniem w § 4 ust. 1 pkt 1 do nadwozia samochodu, a nadto wprowadzenie w § 4 ust. 2 zakazu dokonywania napraw pojazdów pozą warsztatami naprawczymi, z wyłączeniem jedynie drobnych, doraźnych napraw, dokonywanych na nieruchomości i za zgodą jej właściciela, związanych z bieżącą eksploatacją tychże pojazdów. W uzasadnieniu skargi Prokurator powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. upoważnia jedynie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Przepis ten nie upoważnia zaś rady gminny do wskazania miejsc, w których można myć i naprawiać pojazdy poza myjniami i warsztatami samochodowymi. Prokurator stwierdził również, że ograniczenie możliwości mycia samochodu jedynie do nadwozia pojazdu zawęża delegację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. Na poparcie swojego stanowiska wskazał na orzeczenia sądów administracyjnych. Zdaniem skarżącego mając na uwadze treść wskazanego przepisu ustawy nie było zasadnym ograniczanie przez Radę Gminy S. uprawnienia do dokonywania napraw pojazdów, jedynie co do drobnych, doraźnych napraw, związanych z bieżącą eksploatacją pojazdów poza warsztatami naprawczymi, na nieruchomości za zgodą jej właściciela. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy S. wniosła o uwzględnienie skargi podnosząc, że stanowisko Prokuratora ma uzasadnienie w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W przedmiotowej kontrolą sądową objęta została uchwała Rady Gminy S. z dnia 28 stycznia 2022 r. nr XXXIX/237/2022 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy we wskazanym w skardze zakresie. Wskazać należy, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały "Mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może być wykonywane wyłącznie na własnych posesjach, z zapewnieniem maksymalnej ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem na środowisko i sąsiednie posesje po spełnieniu łącznie następujących warunków: mycie dotyczy wyłącznie nadwozia samochodu i jest realizowane przy użyciu środków ulegających biodegradacji." W §4 ust. 2 uchwały postanowiono "Dopuszcza się dokonywania drobnych, doraźnych napraw związanych z bieżącą eksploatacją pojazdów poza warsztatami naprawczymi, na nieruchomości za zgoda jej właściciela, pod warunkiem, że czynności te nie będą powodować zanieczyszczenia wód i gleby oraz uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, a powstające podczas napraw odpady nie będą mieszane z odpadami komunalnymi i będą przekazywane do właściwej utylizacji na koszt ich posiadacza". Wskazać należy, że zaskarżona uchwała Rady Gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. Sąd wskazuje, że postanowienia przedmiotowego regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowany w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, CBOSA). W tym miejscu przypomnieć należy, że Rada może określić w regulaminie tylko takie obowiązki właścicieli nieruchomości, które służą do osiągnięcia celu jakim jest ochrona ludzi i środowiska przed zagrożeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami samochodowymi. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. upoważnia Radę do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Obowiązki te muszą pozostawać jednak w odpowiedniej proporcji do założonego celu i nie mogą pozostawać w sprzeczności z innymi prawami, w szczególności o randze konstytucyjnej. W § 4 ust. 1 pkt 1 regulaminu prawodawca gminny zastrzegł, że mycie użytkowanych w gospodarstwie domowym pojazdów samochodowych poza myjniami dopuszcza się jedynie, gdy mycie dotyczy wyłącznie nadwozia samochodu. Należy zgodzić się z Prokuratorem, że uregulowanie to stanowi przekroczenie delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie NSA pogląd, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów (np. nadwozia) nie spełnia przesłanek ustawowych, gdyż nie ma związku z celem wprowadzenia regulaminu, jak również w sposób nieproporcjonalny wkracza w sferę prawa własności właścicieli nieruchomości (por. wyroki NSA: z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. II OSK 443/16; z dnia 21 lipca 2021 r., sygn. III OSK 5477/21). Te same uwagi należy odnieść do unormowania zawartego w treści § 4 ust. 2 regulaminu. Podkreślić bowiem należy, że z dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. wynika, że w regulaminie należy określić wymagania w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami, a nie określać nakazy, np. poprzez wskazania drobnych czy doraźnych napraw, w sytuacji gdy zdaniem Sądu zapis taki jest nieczytelny. Także ograniczenie prawa do dokonywania napraw związanych z "bieżącą eksploatacją", które to pojęcie również jest niedookreślone, a więc nie może mieć charakteru normatywnego. Lokalny prawodawca powinien mieć na uwadze, że treść nakazów czy zakazów obciążających właścicieli lub osoby, powinna być logiczna, obiektywnie wykonalna, w zakresie niezbędnym do zapewnienia utrzymania porządku w gminie. Zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego winna być sformułowana w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Podobnie należy zgodzić z zarzutem naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wprowadzenie ograniczenia wynikającego z konieczności uzyskania zgody właściciela nieruchomości (§ 4 ust. 2 regulaminu). Wskazać należy, że organ uchwałodawczy może określić w regulaminie tylko takie obowiązki właścicieli nieruchomości, które służą do osiągnięcia celu jakim jest ochrona ludzi i środowiska przed zagrożeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. upoważnia Radę do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, była dopuszczalna. W związku z powyższym należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że warunkując możliwość naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi zgodą właściciela nieruchomości wykroczono poza dyspozycję ustawową art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. Natomiast zdaniem Sądu wskazanie w spornym §4 ust.1 uchwały określenia "wyłącznie na własnych posesjach" nie stanowi naruszenia zasady proporcjonalności. Wskazać należy, że określone w art. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. zasady dotyczące mycia pojazdów na terenach zlokalizowanych poza myjniami mają bezpośrednio służyć osiągnięciu celu w postaci utrzymania czystości i porządku na tych terenach, w tym określenie zasad pozbywania się powstałych w ten sposób nieczystości. Z zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ustanowienie przez ustawodawcę specjalnych wymagań odnośnie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi ma swoje uzasadnienie choćby w zakresie ochrony środowiska i nie powinno być wątpliwości, co do możliwości nakładania w tym celu obowiązków czy ograniczeń. Z zapisów zaskarżonego § 4 ust. 1 regulaminu nie wynika, by ustalone tam wymagania były przeszkodą dla właścicieli nieruchomości (rozumianych zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.) w myciu nie własnych pojazdów samochodowych na własnych posesjach. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarga Prokuratora Rejonowego jest częściowo zasadna, gdyż podjęcie postanowień załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 4 ust.1 pkt 1 w zakresie słów "dotyczy wyłącznie nadwozia samochodu" oraz § 4 ust.2 nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. W konsekwencji Sąd stwierdził nieważność uchwały w tej części na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., w pozostałym zaś zakresie skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.