II SA/Lu 229/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Asesor WSA Wojciech Kręcisz (sprawozdawca), Protokolant Asystent Sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2006 r. sprawy ze skargi J.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wypłaty zasiłku rodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz adwokata E.O.-M kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną z urzędu. II SA/Lu 229/06 U z a s a d n i e n i e Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Rep. [...] po rozpatrzeniu odwołania J.H. od pisma zastępcy Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] listopada 2005 r. znak: [...] w sprawie wypłaty zasiłku rodzinnego na córkę K.H. za okres od 1 kwietnia 2005 r. do 31 sierpnia 2005 r. [...], wydaną na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami) umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż w dniu 22 października 2005 r. J.H. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o wypłatę zasiłku rodzinnego na córkę K. za okres od 1 kwietnia do 31 sierpnia 2005 r. wraz z należnymi odsetkami ustawowymi oraz wydanie właściwej decyzji w tej sprawie. W uzasadnieniu wniosku podniósł, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych za pismem z dnia 8 marca 2005 r. przekazał do MOPS dokumenty, na podstawie których ustalone było prawo do świadczenia rodzinnego, a mimo to wnioskowany zasiłek rodzinny nie został wypłacony. Podkreślił również, iż decyzja ZUS z dnia [...]czerwca 2004 r. o ustaleniu prawa do zasiłku rodzinnego nie została uchylona, wobec czego nie ma podstawy do składania oddzielnego wniosku. SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, iż przedmiotowym pismem zastępca Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej poinformował skarżącego o faktach istotnych dla załatwienia sprawy. Wskazał, iż Inspektorat ZUS przekazał za pismem z dnia 8 marca 2005 r. dokumentacje dotyczącą wypłacanego zasiłku rodzinnego dla M.H., jak również, że w dniach 25 i 26 kwietnia 2005 r. państwo H. zostali powiadomieni telefonicznie przez pracownika MOPS o konieczności złożenia wniosku o zasiłek rodzinny, ponieważ ZUS zakończył wypłatę tego świadczenia. Również w dniu 27 kwietnia 2005 r. w trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego pracownik socjalny MOPS poinformował J.H. o konieczności złożenia stosownego wniosku. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż reagując na powyższe informacje, J.H. dopiero w dniu 28 sierpnia 2005 r. złożył w MOPS wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego wraz z wymaganymi dokumentami, w związku z czym Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...] października 2006 r. przyznał wnioskowane świadczenie. Niezależnie od powyższego, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano również, iż na pismo z dnia 18 listopada 2005 r. J.H. złożył odwołanie nieprawidłowo skierowane do Sądu Rejonowego VII wydział Ubezpieczeń Społecznych, w którym podnosił, iż wskazane pismo traktuje jako decyzję wydaną bez podstawy prawnej i rozstrzygającą sprawę. Kwestionował również zawarte w piśmie stwierdzenie, że żądanie wypłaty zasiłku rodzinnego wraz z odsetkami jest bezzasadne. Skład orzekający SKO, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniósł, iż zarzuty skarżącego zawarte w jego odwołaniu nie mogą zostać uwzględnione. Jak bowiem wskazano, w niniejszej sprawie nie została wydana żadna decyzja administracyjna, a pismo zastępcy Kierownika MOPS z dnia 18 listopada 2005 r. nie spełnia ustawowych wymogów zawartych w przepisie art. 107 § 1 i 3 kpa, wobec czego postępowanie odwoławcze należało uznać za bezprzedmiotowe. W tym względzie podniesiono również, iż skarżący jakkolwiek został prawidłowo poinformowany, to jednak nie dopełni procedury, która winna skutkować wydaniem stosownej decyzji. Z przepisu art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, iż ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następuje odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, jak również, że powinien być on złożony w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania wnioskodawcy oraz zawierać dane wyszczególnione w przepisie art. 23 ust. 3 ustawy. Powinny być do niego również dołączone dokumenty wskazane w przepisie art. 23 ust. 4 ustawy. W związku z tym podniesiono, iż skarżący nie złożył w stosownym terminie wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z wymaganymi dokumentami. Na decyzję tę J.H. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Wnosił on o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. We wniosku z dnia 23 marca 2006 r. (data wpływu) skarżący wnosił ewentualnie o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego i przekazanie sprawy Sądowi Rejonowemu, jako sądowi właściwemu. Skarżący wyrażał niezadowolenie i rozgoryczenie z wydanej decyzji, którą umorzono postępowanie odwoławcze. Jak należy sądzić z treści uzasadnienia skargi, podnosił on, iż decyzja ta świadomie i celowo wydana została na jego niekorzyść, w tym również z naruszeniem przepisów ustawy kodeks postępowania cywilnego. W tym kontekście skarżący podnosił, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie było organem właściwym do jej wydania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze kwestionując zasadność zarzutów skargi, odwołując się do argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosiło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga J.H., o ile wnosi on o wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania, o istotnym wpływie na wynik sprawy, co powoduje konieczność jej uchylenia. Istota zagadnienia sprowadza się do kwestii zasad i trybu rozstrzygania sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Wyrażona ona została w przepisie art. 104 § 1 kpa, w świetle którego organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Organ administracji publicznej w wydawanym rozstrzygnięciu (decyzji) ustala konsekwencje stosowania normy prawa materialnego w stosunku do adresata decyzji na podstawie ustalonych faktów, co sprowadza się do przyznania stronie konkretnych uprawnień albo w ich odmowie lub też do nałożenia na stronę konkretnych obowiązków, względnie w umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Z tak rozumianą istotą załatwiania (rozstrzygnięcia) sprawy administracyjnej koresponduje przepis art. 107 § 1 kpa, w zakresie w jakim określa obligatoryjne, formalne warunki decyzji administracyjnej. Z przepisu tego wynika, iż decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania decyzji, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, a także powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, podpis z podaniem imienia i nazwiska osoby upoważnionej do wydania decyzji. Jakkolwiek, jak wskazano, decyzja administracyjna powinna czynić zadość wszystkim wskazanym warunkom formalnym, to jednak jedynie część z nich kwalifikowana jest, jako istotna z punktu widzenia znaczenia dla bytu prawnego decyzji administracyjnej. Wskazane kryterium istotności, odwołujące się do wartościowania składników decyzji administracyjnej wskazanych w przepisie art. 107 § 1 kpa znajduje swoje odzwierciedlenie w linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 20 lipca 1981 r., w sprawie sygn. akt SA 1163/81 (OSPiKA 1982, Nr 9-10, poz. 169) NSA stwierdził, iż pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji, są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w przepisie art. 107 § 1 kpa, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich, jako decyzji, a są nimi: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej. W tym też kontekście podnieść należy, iż jakkolwiek decyzja zawierająca tylko i wyłącznie wskazane elementy jest aktem wadliwym, to jednak równocześnie stanowi dostatecznie jasny przejaw woli organu ograniczający się do elementów decydujących (istotnych) dla bytu decyzji administracyjnej i wywiera wszystkie skutki materialne i procesowe. W związku z tym, zasadnie za decyzję administracyjną uznać należy akt zawierający, co najmniej wyżej wskazane konstytutywne elementy struktury prawnej decyzji administracyjnej (por. również wyroki NSA z: 21 lutego 1994 r. w sprawie sygn. akt I SAB 54/93; 16 grudnia 1996 r. w sprawie sygn. akt SA/Ka 2218/95; 11 lutego 1998 r. w sprawie sygn. akt III SA 1067/96; a także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r. w sprawie sygn. akt III AZP 1/88). W kontekście powyższych wywodów odwołać się należy do zagadnienia domniemania załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. W tej mierze podkreślić należy, iż organ administracji publicznej zobowiązany jest do załatwienia sprawy i wydania decyzji, w związku z czym nie może poprzestać tylko na udzieleniu stronie informacji o braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 18 października 1995 r. w sprawie sygn. akt III ARN 45/95). Jednocześnie, Sąd Najwyższy przyjął również, iż w wypadkach spornych należy przyjąć ogólne domniemanie działania w formie decyzji, chociażby z tego względu, że zwiększa sferę ochrony prawnej obywateli (por. wyrok z dnia 28 listopada 1990 r. w sprawie sygn. akt II ARN 30/90). Ze stanowiskiem tym koresponduje również pogląd NSA, w świetle którego w sytuacji gdy uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji publicznej obowiązany jest jej dokonać w formie decyzji administracyjnej (wyrok z dnia 31 sierpnia 1984 r. w sprawie sygn. akt SA/Wr 430/84). Podzielając przywołane poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego w zakresie, w jakim jednoznacznie i przekonująco wskazują na prawne konsekwencje obowiązywania przepisów art. 104 i 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również ten właśnie kierunek ich wykładni zakwestionować należy zasadność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego o umorzeniu postępowania odwoławczego. Konfrontując treść zaskarżonego rozstrzygnięcia SKO, prezentowaną w jego uzasadnieniu argumentację co do charakteru aktu z dnia [...]listopada 2005 r. nr [...], z normatywną treścią przywołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w wyżej wskazanym ich rozumieniu, jak również, gdy przez ich pryzmat ocenić cechy aktu Kierownika MOPS z dnia [...] listopada 2005 r., stwierdzić należy, iż w sprawie niniejszej brak było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego. Według Sądu, wbrew stanowisku prezentowanemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO, treść pisma zastępcy Kierownika MOPS nosi wszelkie cechy aktu administracyjnego, który w świetle przedstawionej wyżej wykładni przepisów kodeksu postępowania administracyjnego kwalifikować należy jako decyzję administracyjną. Skoro tak, to odwołanie skarżącego J.H. nie mogło zostać potraktowane jako odwołanie od nieistniejącej decyzji. Decyzja taka została bowiem przez organ I instancji wydana, a odwołanie skarżącego podlegało obowiązkowi jego merytorycznego rozpoznania. O zasadności tego stanowiska ponad wszelką wątpliwość przekonuje to, że wskazany akt (decyzja administracyjna) zawiera: oznaczenie organu administracji publicznej – treść odcisku pieczęci w lewym górnym rogu jednoznacznie to potwierdza, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy - "[...] żądanie wypłaty zasiłku rodzinnego wraz z odsetkami za w/w okres uważam za bezzasadne" oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej. W przekonaniu Sądu, w świetle powyższego zasadnie należy więc uznać, iż akt ten zawiera wszelkie niezbędne cechy uzasadniające uznanie go za decyzję administracyjną, a to dlatego, że ich suma składa się na konstytutywne warunki struktury prawnej decyzji administracyjnej. Podnieść również należy, iż jakkolwiek treść aktu z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...]w zakresie odnoszącym się do elementu podpisu osoby reprezentującej organ administracji publicznej, nie zawiera powołania się na upoważnienie do wydania aktu, to jednak nie podważa to zasadności zakwalifikowania tego aktu jako decyzji administracyjnej. Z zakresu czynności Zastępcy Kierownika MOPS, jak również z § 5 Regulaminu Organizacyjny Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wynika bowiem , iż do jego zadań należy w szczególności zastępowanie Kierownika MOPS w czasie jego nieobecności. Ponadto na podstawie Zarządzenia nr [...] Burmistrza z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie upoważnienia Zastępcy Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej do wydawania decyzji w imieniu Burmistrza, imiennie wskazany Zastępca Kierownika MOPS upoważniony został do prowadzenia postępowań w sprawach świadczeń rodzinnych i wydawania w tych sprawach w imieniu Burmistrza decyzji administracyjnych, z równoczesnym określeniem wzoru podpisu – "z up. Burmistrza [...] Zastępca Kierownika MOPS". Nawet gdyby bronić tezy przeciwnej, podnieść należy, iż przecież za w pełni skuteczną prawnie uznawana jest decyzja administracyjna podpisana przez osobę występującą na zewnątrz jako reprezentant organu, mimo że w rzeczywistości upoważnienia organu nie miała (por. wyrok NSA z 17 stycznia 1989 r. w sprawie sygn. akt i SA 1019/88). Ocenie tej nie może sprzeciwiać się również fakt podpisania aktu (decyzji) bez powołania się w jego treści na upoważnienie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 października 1996 r. w sprawie sygn. akt III RN 8/96). Według Sądu, przywołane argumenty, ich ocena i wnioski z niej wypływające, ponad wszelką wątpliwość nakazują uznać zaskarżoną decyzję za wadliwą, wydaną z naruszeniem przepisów postępowania o wpływie istotnym na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja wydana bowiem została z naruszeniem przepisów art. 138 § 1 pkt 3, art. 104 § 1 i art. 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane bowiem było do merytorycznego rozpatrzenia odwołania skarżącego J.H. od decyzji zastępcy Kierownika MOPS nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Ponownie orzekając w sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze , jako organ II instancji w ogólnym postępowaniu administracyjnym, uwzględniając ocenę Sądu orzekającego w sprawie, co do charakteru aktu pochodzącego od organu administracji publicznej I instancji, podda go merytorycznej ocenie w toku postępowania odwoławczego, w sposób rzetelny i prawidłowy przeprowadzi postępowanie w sprawie, po czym wyda adekwatne do poczynionych ustaleń faktycznych rozstrzygnięcie, uzasadniając je w sposób czyniący zadość wymogom przepisu art. 107 § 3 kpa. Nie jest zasadny zarzut skarżącego odnoszący się do braku właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do orzekania w przedmiotowej sprawie, tj. w sprawie z zakresu świadczeń rodzinnych. Właściwość Sądu do orzekania w niniejszej sprawie jednoznacznie wynika bowiem z przepisu art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. również np. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 20 września 2005 r. w sprawie sygn. akt i OSK 392/05). Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.