II SA/Lu 229/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie sędzia NSA Witold Falczyński, sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi W. U. i H. U. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza na rzecz W. U. i H. U. od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego 740 ( siedemset czterdzieści) złotych kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z 2010 r. ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. odmówił nałożenia na J. P. obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia utwardzonej części działki nr [...], położonej w miejscowości K. O., do stanu zgodnego z prawem. Odwołanie od tej decyzji wnieśli H. i W. U., podnosząc, że podniesienie i utwardzenie terenu spowodowało zwiększenie ilości wód "odprowadzanych" na teren ich działki, a przy dużych opadach w sierpniu ubiegłego roku stojąca na sąsiedniej działce woda powodowała zawilgocenie terenu w bezpośrednim sąsiedztwie budynków skarżących. H. i W. U. zakwestionowali fakt, że J. P. wykonał remont utwardzonego podłoża, gdyż ich zdaniem utwardzenie działki trylinką oraz płytami "JOMB" wykonane było od podstaw. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., znak [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że warunkiem pozwalającym na przeprowadzenie merytorycznego postępowania odwoławczego od decyzji organu pierwszej instancji jest skuteczne wniesienie odwołania. Powołując się na treść art. 127 § 1 k.p.a., organ podniósł, że obowiązkiem organu odwoławczego jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne, w tym między innymi, czy zostało wniesione przez podmiot posiadający przymiot strony. Organ odwoławczy wskazał następnie, że uprawnienie do złożenia odwołania od orzeczenia organu administracji publicznej pierwszej instancji przysługuje tylko stronie w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zdaniem organu, kwestię legitymacji procesowej strony organ obowiązany jest badać w każdym stadium postępowania, nawet wówczas, gdy organ pierwszej instancji dopuścił określoną osobę do udziału w postępowaniu jako stronę. Dopuszczenie przez organ administracji danej osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w tym postępowaniu. Organ odwoławczy wskazał, że ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego, wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem, zgodnie z art. 136 k.p.a. Jeżeli z dokonanej przez organ odwoławczy oceny wynika, że odwołujący się nie jest stroną, to postępowanie odwoławcze zakończone powinno być decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., tj. decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego. W związku z powyższym organ stwierdził, że wnoszący odwołanie H. i W. U. nie są stronami postępowania w sprawie zrealizowanego przez J. P. utwardzenia części działki nr [...] położonej w miejscowości K. O. W orzecznictwie sądowo - administracyjnym przyjmuje się bowiem, że stroną postępowania w sprawie robót budowlanych, oprócz inwestora i innych osób posiadających prawo do dysponowania nieruchomością objętą procesem inwestycyjnym na cele budowlane, są również właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości, którzy, jako tzw. "osoby trzecie", uprawnieni są do żądania zapewnienia im ochrony uzasadnionych interesów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Organ odwoławczy wskazał, że ze skróconego wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] września 2011 r., znajdującego się w aktach organu pierwszej instancji wynika wprawdzie, iż H. i W. U. są właścicielami działki o nr [...] położonej w miejscowości K. O., jednak działka ta nie sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością związaną ze sporną inwestycją, będącą przedmiotem niniejszego postępowania (działka nr [...]). Powyższe (brak bezpośredniego sąsiedztwa) wynika ze znajdującej się w aktach sprawy mapy sytuacyjno - wysokościowej oraz ze szkicu sytuacyjnego, stanowiącego załącznik do protokołu oględzin z dnia [...] października 2011 r., załączonych do akt sprawy przez PINB w Z. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w niniejszej sprawie, a więc nie przysługuje im status strony niniejszego postępowania. W skardze na powyższą decyzję H. i W. U. wnieśli o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania , tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż nie posiadają statusu strony w niniejszym postępowaniu. Ponadto zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżący, będący właścicielami nieruchomości, która nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością, na której zlokalizowano obiekty budowlane należące do J. P., nie posiadają przymiotu strony postępowania, pomimo, iż nieruchomość U. znajduje się w bliskim sąsiedztwie z działką nr [...], zaś zlokalizowana na jej terenie budowla oddziałuje na ich nieruchomość poprzez działkę nr [...], która aktualnie należy do J. P. Skarżący zarzucili również błąd w ustaleniach faktycznych niniejszej sprawy oraz wnieśli o uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez dołączenie dokumentów wyszczególnionych w skardze. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja organu nadzoru budowlanego drugiej instancji umarzająca postępowanie odwoławcze w sprawie nałożenia na J. P. obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem z uwagi na brak po stronie odwołujących się interesu prawnego we wniesieniu odwołania. Podstawę prawną decyzji pierwszoinstancyjnej stanowi art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zatem, w przedmiotowej sprawie, ze względu na brak regulacji szczególnych, przymiot strony w postępowaniu naprawczym uregulowanym w art. 51 powołanej wyżej ustawy, należy oceniać na gruncie art. 28 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wspomniany interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej (por. wyrok NSA z dnia 26 października 1999 r., IV SA 1693/97 - Lex nr 48702). Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r., III SA 1876/99 - Lex nr 47938). Interes ten ma charakter osobisty przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01 - Lex nr 53376). Niewątpliwie stroną postępowania naprawczego, prowadzonego z urzędu przez organ nadzoru budowlanego, jest inwestor, a w sytuacji, gdy utracił tytuł prawny do nieruchomości stanowiącej przedmiot tego postępowania, stroną jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (art. 52 Prawa budowlanego). Status strony w postępowaniu naprawczym mogą uzyskać także inne podmioty pod warunkiem jednak, iż wykażą w sprawie swój interes prawny. W okolicznościach niniejszej sprawy organy administracyjnie odmówiły wnoszącym odwołanie przymiotu strony z uwagi na to, że nie są oni właścicielami ani użytkownikami wieczystymi działki bezpośrednio graniczącej z działką, na której posadowiona jest budowla będąca przedmiotem postępowania. Inaczej rzecz ujmując, organ drugiej instancji za stronę postępowania naprawczego prowadzonego w oparciu o treść art. 51 Prawa budowlanego uznał, oprócz inwestora i ewentualnie właściciela bądź zarządcy obiektu budowlanego, którego postępowanie dotyczy, jedynie właścicieli i wieczystych użytkowników działek bezpośrednio graniczących z działką, na której ten obiekt jest posadowiony. Zaaprobowanie tego stanowiska prowadziłoby do swoistego automatyzmu w określeniu interesu prawnego pozostałych, oprócz inwestora, podmiotów, uprawnionych do wzięcia udziału w postępowaniu w sprawie doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stronami tego postępowania mogą być również inne podmioty, w tym właściciele działek niegraniczących bezpośrednio z działką, na której zlokalizowany jest obiekt będący przedmiotem postępowania, o ile wykażą istnienie związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego a ich sytuacją prawną. Organ drugiej instancji wprawdzie zasadnie przyjął, iż należąca do inicjatorów niniejszego postępowania – H. i W. U. działka nr [...] nie ma wspólnej granicy z działką nr [...], której dotyczy niniejsze postępowanie, jednak z zamieszczonych w aktach sprawy dokumentów, zwłaszcza z mapy sytuacyjno – wysokościowej (k. 5 akt organu pierwszej instancji) wynika, że obie te działki niemalże stykają się narożnikami. Ponadto organ nie wziął pod uwagę podniesionych w odwołaniu okoliczności, dotyczących negatywnych skutków podniesienia i utwardzenia terenu działki nr [...], polegających na zwiększeniu się ilości wód odprowadzanych w kierunku działki nr [...], należącej do odwołujących się, które należało ocenić w świetle § 29 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Uchybienie organu odwoławczego polegające na uznaniu braku po stronie H. i W. U. przymiotu strony niniejszego postępowania bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Poz. 270 ze zm.). O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy, zasądzając od organu na rzecz skarżących kwotę 740 złotych, na którą składa się wpis od skargi w wysokości 500 złotych (§ 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 240 złotych (§ 18 ust. 1 pkt 1 lit. c/ oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Rozpatrując sprawę ponownie, organ drugiej instancji, uwzględniając powyższe wskazania, ustali zakres podmiotowy postępowania w sprawie nałożenia na J. P. obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia utwardzonej części działki nr [...], położonej w miejscowości K. O., do stanu zgodnego z prawem, a jeżeli uzna H. i W. U. za strony tego postępowania, rozpozna wniesione przez nich odwołanie. Z tych względów należało orzec jak w sentencji wyroku.