II SA/Lu 23/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2008 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]., nr rep. [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza z dnia [...] nr [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej T. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 12 listopada 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 1 października 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na modernizacji i rozbudowie istniejącego budynku wraz z przebudową sieci i przyłączy infrastruktury technicznej, na działkach oznaczonych nr ewid. 1005/1, 1005/2, 1005/3 i 1005/4, położonych przy ul. P. w K. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że wnioskiem z dnia 1 czerwca 2007 r. D. i S. Z., występujący jako spółka cywilna A., wystąpili do Burmistrza Miasta o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowo-biurowego z poddaszem użytkowym podpiwniczonego w całości, usytuowanego na granicy działek nr 3004 i nr 1001/3, na działkach nr 1005/1, nr 1005/2, nr 1005/3, nr 1005/4, położonych przy ul. P. w K. Po wszczęciu postępowania w piśmie z dnia 15 czerwca 2007 r. T. W. – współwłaścicielka działki nr 3004 nie wyraziła zgody na budowę budynku na granicy jej działki i na przyłączenie się do kanalizacji na tej działce. W dniu 11 lipca 2007 r. wnioskodawcy zmodyfikowali wniosek wskazując, że inwestycja będzie polegała na modernizacji i rozbudowie istniejącego budynku, a nie na budowie nowego. Organ pierwszej instancji powołaną decyzją z dnia 1 października 2007 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na modernizacji i rozbudowie istniejącego budynku wraz z przebudową sieci i przyłączy infrastruktury technicznej na działkach nr ewid. 1005/1, 1005/2, 1005/3 i 1005/4 w K. W decyzji Burmistrz Miasta określił rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, linie rozgraniczające teren inwestycji. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że teren inwestycji zabudowany jest budynkami usługowymi w formie kamienic dwukondygnacyjnych, wpisanych w pierzeję ul. P. i częściowo w pierzeję ul. C. Burmistrz wskazał również, że działka budowlana położona jest w sąsiedztwie kwartału zabudowy przyrynkowej, po północnej stronie ul. C., a obszar analizowany położony jest w centrum miasta, w granicach zabytkowego układu urbanistycznego, wpisanego do rejestru pod nr A-89/629 z dnia 18 sierpnia 1972 r. Organ pierwszej instancji szczegółowo opisał zabudowę znajdującą się na nieruchomościach sąsiadujących z terenem inwestycji, uzbrojenie techniczne i linie zabudowy. Decyzja zawierała załącznik graficzny oraz wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (część opisową i graficzną). Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 1 października 2007 r. podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki dopuszczalności wykonania inwestycji, wskazane w przepisach art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i w § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium wskazało, iż analiza sporządzona przez zespół urbanistów wykazała, że na nieruchomości możliwa jest realizacja budynku handlowo-usługowo-biurowego, dwukondygnacyjnego, z możliwością dodatkowej kondygnacji w poddaszu użytkowym, o wysokości krawędzi elewacji frontowej budynku nie więcej niż 8 m, z dachem czterospadowym o nachyleniu do 30°, podpiwniczonego w całości, o szerokości elewacji frontowej budynku wynikającej z szerokości działki, usytuowanego bezpośrednio przy granicy działek nr 3004 i 1001/3. Kolegium podniosło również, że ocena, czy planowana inwestycja może być zrealizowana z pominięciem wymaganych przepisami prawa odległości określonych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, należy do etapu pozwolenia na budowę, a nie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła T. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Decyzji tej zarzuciła naruszenie przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez pominięcie określonych w tym przepisie odległości, przepisów § 13 i § 60 powołanego rozporządzenia, poprzez ustalenie warunków zabudowy, pomimo tego, że planowana inwestycja spowoduje całkowite zaciemnienie istniejącego budynku skarżącej oraz przepisów przeciwpożarowych, określających minimalną odległość pomiędzy budynkami. W ocenie skarżącej wadliwy jest zapis decyzji dopuszczający możliwość usytuowania planowanego budynku bezpośrednio przy granicy działek. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych. Sąd administracyjny, rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Postępowanie w sprawie niniejszej wszczęte zostało na skutek wniosku D. i S. Z. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowo-biurowego. Postępowanie to uregulowane jest w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". W myśl przepisu art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzgodnieniu z organami wskazanymi w przepisie art. 53 ust. 4 (art. 60 ust. 1ustawy). Do postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art.56 ustawy, dotyczące lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oznacza to, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1). Wniosek ten powinien czynić zadość wymogom określonym w art. 52 ust. 2 ustawy, czyli powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Stosownie natomiast do przepisu art. 64 ust. 2 ustawy, wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowego powinien zawierać, poza elementami, określonymi w art. 52 ustawy, także określenie powierzchni sprzedaży. Obowiązek określenia we wniosku o ustalenie warunków zabudowy powierzchni sprzedaży planowanego obiektu handlowego, wiąże się ze szczególnymi wymogami odnoszącymi się do lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży przekraczającej wielkości wskazane w ustawie. Zgodnie bowiem z przepisem art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych - Dz. U. Nr 127, poz. 880, która weszła w życie z dniem 18 września 2007 r.; w brzmieniu poprzednio obowiązującym wymóg ten dotyczył powierzchni powyżej 2000 m2.). Lokalizacja takich obiektów może zatem nastąpić jedynie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przewidującego przeznaczenie terenu na ten cel. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, wniosek D. i S. Z. z dnia 1 czerwca 2007 r. o ustalenie warunków zabudowy dotyczył budowy obiektu określonego jako budynek "handlowo-usługowo-biurowy", a więc obiektu, do którego zastosowanie mieć będzie przepis art. 64 ust. 2 ustawy. Połączenie w jednym obiekcie budowlanym kilku funkcji nie wyłącza zastosowania tego przepisu. Obiekt określany jako handlowy nie traci bowiem tego charakteru, jeżeli znajduje się w obiekcie budowlanym, spełniającym – obok handlowej - także inne funkcje. We wniosku wskazano, że powierzchnia nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana wynosi 859 m2, powierzchnia zabudowy – 850 m2, natomiast powierzchnia usługowa – 2500 m2. We wniosku tym, mimo iż dotyczy budowy obiektu handlowego, nie wskazano zatem w ogóle powierzchni sprzedaży. Należy podkreślić, że zmiana wniosku, dokonana pismem z dnia 11 lipca 2007 r. nie dawała organowi podstaw do uznania, że wniosek nie dotyczy budowy obiektu handlowego. Z treści tego pisma wynika, że planowana inwestycja polegać ma na "modernizacji i rozbudowie istniejącego budynku", a nie na budowie budynku. Należy w związku z tym wyjaśnić, że przepis art. 59 ustawy przewiduje ustalenie warunków zabudowy w przypadku zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych. Użyta w tym przepisie terminologia zaczerpnięta została z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zmianami) i powinna być rozumiana tak jak w tej ustawie, która zawiera definicje legalne pojęć budowy i innych robót budowlanych. Przez budowę powołana ustawa nakazuje rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6), natomiast roboty budowlane to budowa, przebudowa, montaż, remont lub rozbiórka obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7). Rozbudowa istniejącego budynku (z akt wynika, że powierzchnia zabudowy powiększy się co najmniej trzykrotnie) stanowi zatem budowę w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo budowlane, a w konsekwencji budowę, o której mowa w art. 64 ust. 2 ustawy, określającym wymogi wniosku o ustalenie warunków zabudowy w przypadku budowy obiektów handlowych. Dodać należy, że zmiana wniosku nie dotyczyła określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki planowanej zabudowy, w szczególności jej przeznaczenia. Oznacza to, że mimo zmiany wniosku i pominięcia określenia "budowa" zamiarem wnioskodawców była nadal budowa obiektu o funkcji handlowej, usługowej i biurowej. Wskazanie we wniosku, że planowana inwestycja polegać ma na rozbudowie istniejącego obiektu, w celu realizacji obiektu handlowo-usługowo-biurowego, obligowało wnioskodawców do wskazania we wniosku powierzchni sprzedaży, zgodnie z przepisem art. 64 ust. 2 ustawy. Należy również zauważyć należy, że przepisy ustawy – Prawo budowlane nie używają pojęcia modernizacji obiektu budowlanego. Inne niż budowa roboty budowlane to przebudowa, montaż, remont lub rozbiórka obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane). W zależności zatem od charakteru i zakresu prac określonych jako modernizacja obiektu będą one kwalifikowane jako budowa, przebudowa lub remont obiektu. Wniosek nie wskazuje jednak, czy modernizacja istniejącego budynku polegać będzie na wykonywaniu prac zaliczanych do budowy, czy też będzie to przebudowa lub remont w rozumieniu przepisów art. 3 pkt 7a i 8 ustawy – Prawo budowlane. Mimo iż wniosek nie zawierał wszystkich niezbędnych elementów, organy administracji nie wezwały wnioskodawców do jego uzupełnienia. Organy administracji nie wyjaśniły zatem wszystkich istotnych okoliczności sprawy zgodnie z przepisami art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art.136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a. oraz art. 64 ust. 2 ustawy. Wskazane naruszenie przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do wydania decyzji w oparciu o wniosek nie zawierający wszystkich wymaganych przepisami ustawy elementów, pozwalających na prawidłowe dokonanie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się zmianę zagospodarowania (art. 53 ust. 3 ustawy), a także ocenę spełnienia przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, określonych w art. 61 ustawy. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wskazane naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji uzasadniało uchylenie na podstawie art. 135 także decyzji tego organu, jest to bowiem niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie powinny organy wezwać wnioskodawców do wskazania powierzchni sprzedaży w planowanym obiekcie budowlanym oraz sprecyzowania wniosku przez wskazanie, jakiego rodzaju roboty budowlane mieszczą się w użytym przez wnioskodawców sformułowaniu "modernizacja istniejącego obiektu". Jak już wyżej wskazano, rodzaje robót budowlanych określa ustawa – Prawo budowlane. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien więc wskazywać roboty budowlane wymienione w tej ustawie. Określenie "modernizacja" jako nie występujące w ustawie musi być doprecyzowane przez wskazanie, czy jest to budowa, remont czy też przebudowa obiektu. Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji zbędne jest szczegółowe ustosunkowywanie się do zarzutów skargi. Wyjaśnić jednak należy, że organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Postępowanie dotyczące wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest bowiem dopiero pierwszym jego etapem. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwe najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, ich konkretyzacja następuje natomiast dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2007 r., II OSK 200/2006). W konsekwencji w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie są rozstrzygane kwestie odległości wznoszonych obiektów od granicy działki i istniejących już obiektów budowlanych, ani kwestie zacienienia budynków na działkach sąsiednich. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 135 oraz art.145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję ustalająca warunki zabudowy oraz decyzji organu pierwszej instancji, Sąd stwierdził na podstawie art. 152 ustawy, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.