II SA/Lu 231/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia NSA Maciej Kierek (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 maja 2007 r. sprawy ze skargi L.T. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego L.T. kwotę 191 (sto dziewięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]"od decyzji Starosty z dnia [...] r. znak: [...], w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej na planie jako działki nr [...] o pow. 0,0044 ha i nr [...] o pow. 0,0352 ha, położone przy ul. [...], obręb - [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu stwierdza się, że decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Starosta orzekł zwrot części wywłaszczonej nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0044 ha i nr [...] o pow. 0,0352 ha na rzecz L.T. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że część wywłaszczonej nieruchomości, objętej wnioskiem o zwrot tj. działki nr [...] i nr [...] w dacie złożenia tego wniosku nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Ponadto plan zagospodarowania przestrzennego tego terenu uległ zmianie, a zatem uznał, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Od decyzji organu I instancji, Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]"wniosła odwołanie, żądając jej uchylenia, ponieważ narusza art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Działki nr [...] i nr [...] - zdaniem skarżącej - zostały zagospodarowane przed upływem 7 lat od daty wywłaszczenia. Na działkach znajduje się niezbędna do funkcjonowania osiedla infrastruktura techniczna tj. chodnik, schody prowadzące do kładki nad ul. [...] do przystanku autobusowego, część parkingu, trawnik. Przez ten grunt przebiega magistrala wodociągowa, linie energetyczne wysokiego i średniego napięcia i inne urządzenia, które obsługują między innymi budynki przy ul. [...] i [...], których budowę zakończono w grudniu 1986 r. i czerwcu 1987 r. W związku z powyższym działek tych nie można uznać za zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Rozpatrując odwołanie oraz całość materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, stwierdzono, że decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] r., znak: [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położona przy ul. [...] osiedla mieszkaniowego "[...]", ustaloną przez organ ds. planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta. Z wnioskiem o zwrot niezagospodarowanej części wywłaszczonej nieruchomości wystąpił były właściciel L.T.. W wyniku przeprowadzonego postępowania oraz oględzin nieruchomości, organ I instancji ustalił, że żądaniem wnioskodawcy objęta jest część wywłaszczonej działki, obecnie oznaczona numerami: [...] o pow. 0,0044 ha i [...] o pow. 0,0352 ha. Działki te położone są poza osiedlem mieszkaniowym "[...]" Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Teren ten przylega bezpośrednio do ulicy [...]. Jest wolny od zabudowy i nasadzeń. Na działce znajduje się część chodnika, fragment parkingu i częściowo trawnik. Zagospodarowanie działki stanowi część infrastruktury osiedla mieszkaniowego (protokół z oględzin z dnia 16 maja 2006 r.). Obie działki wchodzą w skład większej działki o numerze ewidencyjnym [...], która zgodnie z odpisem z księgi wieczystej [...] jest własnością Gminy. Ponadto organ ustalił, że w dacie złożenia wniosku o zwrot tj. 5 września 2002 r., teren na którym położone są przedmiotowe działki objęty był Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru Funkcyjnego Zespołu Miejskiego i znajdował się w obszarze oznaczonym symbolami [...] - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, projektowane osiedle wielorodzinne "[...]" z urządzeniami usług podstawowych. Obecnie działki objęte wnioskiem o zwrot znajdują się w obszarze oznaczonym symbolami Ub - tereny usług komercyjnych bez możliwości realizacji dużych obiektów handlowych, KS 1- tereny parkingów, parkingo - garaży, KDZ - drogi zbiorcze 20 - 40 m (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta cz. II.). Stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (art. 137 ust. l pkt 1 ustawy) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust 1 pkt 2). Natomiast jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, to zwrotowi podlega pozostała część nieruchomości, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku takiego planu, zgodnie z ustaleniami zawartymi w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot (art. 137 ust. 2). Podstawą dla oceny czy nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jest precyzyjne ustalenie tego celu. Dopiero wtedy możliwe staje się badanie przez organ czy cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy). Prawidłowa ocena celu wywłaszczenia powinna być dokonywana na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Będzie to w szczególności analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie decyzji wywłaszczeniowej oraz analiza dokumentacji dołączonej do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że wnioskowana do zwrotu część wywłaszczonej nieruchomości (dz. nr. [...]) położona jest w obrębie osiedla "[...]i", natomiast celem wywłaszczenia była budowa osiedla "[...]". Organ I instancji nie wyjaśnił tej kwestii. Ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji z okresu wywłaszczenia tj. planu realizacyjnego osiedla "[...]" zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...], wynika, że przedmiotowe działki były przeznaczone pod infrastrukturę tego osiedla tj. częściowo pod parking, trawnik oraz schody prowadzące do kładki nad ulicą [...] W związku z powyższym, gdyby organ I instancji uznał ponad wszelką wątpliwość, że na części wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, to winien mieć zastosowanie przepis art. 137 ust 1 pkt 2 ustawy oraz ust. 2 tego artykułu. Należałoby zbadać jaka część wnioskowanej do zwrotu nieruchomości faktycznie nie została zagospodarowana urządzeniami infrastruktury osiedla - chodnikiem, schodami, parkingiem oraz rozważyć, czy istnieje możliwość zagospodarowania tej części nieruchomości zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot (art. 137 ust. 2). W tym stanie rzeczy, wykazane wyżej błędy nie mogą być naprawione w postępowaniu odwoławczym, a zatem ma tu zastosowanie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej mierze. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Od tej decyzji L.T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze podnosi, że zaskarżoną decyzję Wojewoda uchylił decyzją z dnia [...], znak: [...] Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia ponieważ przyjął, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej mierze. Nadto wskazał konieczność dokonania ustaleń w przedmiocie - jaka część wnioskowanej do zwrotu nieruchomości faktycznie nie została zagospodarowana urządzeniami infrastruktury osiedla oraz czy istnieje możliwość zagospodarowania tej części nieruchomości zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu założenia wniosku o zwrot. Zapatrywania tego, a w konsekwencji stanowiska Wojewody nie można pogodzić z rzeczywistym stanem rzeczy także z uwagi na nadmierny i nieuzasadniony okolicznościami sprawy formalizm. Bezsporne w sprawie jest, że w dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, której ten wniosek dotyczy nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Faktem bezspornym jest także, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego tego terenu uległ zmianie w stosunku do planu, w oparciu o który realizowano cel wywłaszczenia. Stąd też oczywiste jest, że przedmiotowa nieruchomość z uwagi na cel wywłaszczenia stała się zbędna z punktu widzenia potrzeb określonych w decyzji o wywłaszczeniu. Taką też kwalifikację przyjął Starosta i w uzasadnieniu powołanej wyżej decyzji z dnia [...] r. po ustaleniach poczynionych podczas wizji na gruncie, po analizie zebranych w sprawie dokumentów oraz stosownie do wymogów art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy podnieść, że pomimo iż organ pierwszej instancji używał określenia os. mieszkaniowe [...] i os. mieszkaniowe [...]i, to powszechnie jest wiadomo, że w dacie wywłaszczenia tj. 1980r. istniało w projekcie os. Mieszkaniowe [...], a w dalszej historii z osiedla tego wyodrębniono oś. Mieszkaniowe [...]. Żądanie przez organ orzekający drugiej instancji dołączenia niezbędnych dokumentów, których w ocenie tego organu jest decyzja o ustalenie lokalizacji, decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego jest żądaniem nieuzasadnionym, a więc nierealnym. Na terenie objętym wnioskiem o zwrot nieruchomości nie został wzniesiony żaden obiekt budowlany dla którego powinna być wydana decyzja lokalizacyjna, z tych względów dokumenty takie nigdy nie będą stanowiły materiału dowodowego w niniejszej sprawie. Znajdujące się w aktach sprawy decyzje lokalizacyjne i pozwolenie na budowę dotyczą wyłącznie gruntów zabudowanych budynkami wielorodzinnymi mieszkalnymi, a do takich gruntów działka objęta wnioskiem o zwrot nie należy. Nie zachodzi zatem merytorycznie uzasadniona potrzeba dokonywania dodatkowych ustaleń ponad te, które zostały już przeprowadzone. Zaistniały zatem ustawowe przesłanki z przepisu art.136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami do zwrotu przedmiotowej części nieruchomości. Wynika z tego, że zaskarżona decyzja nie może być uznana za wykonanie prawa i powinna być uchylona. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpatrując złożoną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr153, poz. 1270 z późn.zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zasada nie związania sądu administracyjnego granicami skargi kształtuje zarówno granice rozpoznania skargi przez sąd jak i pośrednio granice jego orzekania. W sprawie, zdaniem Sądu, występuje podstawowy problem legitymacji procesowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W przedmiotowej sprawie przedmiotowe działki są własnością Gminy, a zgodnie z powszechnie przyjętym orzecznictwem organ administracji może orzec o zwrocie zbędnej nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub gmina władają nieruchomością. Można powiedzieć, że o istnieniu lub nieistnieniu interesu prawnego określonego podmiotu w postępowaniu administracyjnym w danej sprawie decydują te same przepisy prawa materialnego, które kreują sprawę administracyjną i kształtują jej treść i granice (Tadeusz Woś: Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości Warszawa 2004 r. s. 100). W przedmiotowej sprawie Spółdzielnia nie ma żadnych praw rzeczowych do nieruchomości objętej zwrotem, a wiec nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Nieruchomości Spółdzielni Mieszkaniowej jedynie sąsiadują z nieruchomościami, którymi włada Gmina i stanowią w znaczeniu architektonicznym pewną infrastrukturę. W tym rozumieniu Spółdzielnia może mieć jedynie interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy, ale nie interes prawny. Wojewoda w sprawie rozpatrzył odwołanie Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" i wydał zaskarżoną decyzję nie dostrzegając, że Spółdzielnia nie jest stroną postępowania, ponieważ nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Kwestię przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym organ winien szczegółowo rozważyć w świetle argumentów wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. (II OSK 942/05) ONSA Nr 2/17/2007 poz. 50. W sytuacji występującej w sprawie Sąd zaskarżoną decyzję uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o kosztach oparto o art. 200.