II SA/Lu 231/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 września 2008 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nakazał J. P. doprowadzenie północno-wschodniego przedsionka – ganku oraz ściany szczytowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr 774 położonej w M. P. przy ul. P. 53 do stanu poprzedniego, sprzed samowolnie wykonanych robót budowlanych zmieniających elewację budynku, poprzez: - przywrócenie przeszklenia górnej części ścian przedsionka, - przywrócenia drzwi zewnętrznych do stanu poprzedniego oraz zastąpienie luksferów przy drzwiach przeszkleniem części ściany w pierwotnym kształcie; - usunięcie warstw docieplenia ścian i przywrócenie zewnętrznych drewnianych elementów elewacyjnych do stanu poprzedniego, - przywrócenie zlikwidowanych dwóch otworów okiennych w ścianie szczytowej od strony północnej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania J. P., wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane zaskarżoną decyzją z dnia 31 stycznia 2008 r. orzekł o utrzymaniu w mocy powyżej wymienionej decyzji organu pierwszej instancji, przywołując następujące okoliczności faktyczne i prawne. Organ pierwszej instancji ustalił na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 18 maja 2007 r., że J. P. od 2003 r., nie posiadając pozwolenia na budowę ani nie dokonując zgłoszenia wykonał w przedmiotowym obiekcie budowlanym roboty, w wyniku których w przedsionku – ganku zlikwidowano przeszklenie zastępując je ścianą pełną, wymieniono drzwi na nowe pełne zastępując luksferami przeszklenie przy drzwiach, ściany ganku zostały obłożone płytami ze styropianu i wykończone tynkiem. Postanowieniem z dnia 25 czerwca 2007 r. wydanym na podstawie art. 50 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego wstrzymano roboty budowlane. Następnie organ pierwszej instancji ustalił, że przedmiotowy obiekt budowlany objęty jest ochroną konserwatorską i wpisany do ewidencji zabytków. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr XLI/ 370/2002 RM w M.P. z dnia 30 stycznia 2002 r.) stanowi, że wszelkie działania dotyczące zmiany struktury takiego obiektu wymagają opinii konserwatora zabytków. Z opinii Wojewódzkiego Urzędu Konserwatora Zabytków Delegatura z dnia 13 sierpnia 2007 r. wynika, że J. P. zmienił formę architektoniczną obiektu, co spowodowało naruszenie walorów architektonicznych i zasad ochrony konserwatorskiej krajobrazu kulturowego. Dlatego też organ pierwszej instancji decyzją z dnia 23 sierpnia 2007 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego. Na skutek odwołania wniesionego przez J. P. organ drugiej instancji decyzją z dnia [...] uchylił decyzję z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] ponownie nakazał J. P. przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego przez wykonanie robót w decyzji tej określonych, wskazując jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji zasadnie nakazał przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego. Inwestor przystępując do robót budowlanych nie dokonał zgłoszenia wymaganego przez art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W wyniku przeprowadzonych robót naruszone zostały walory architektoniczne obiektu oraz zasady ochrony konserwatorskiej krajobrazu kulturowego, co wynika z opinii konserwatora zabytków z dnia 13 sierpnia 2007 r. Wobec niemożności pozostawienia przedmiotowego ganku oraz ściany szczytowej od strony północnej w obecnej samowolnie wykonanej formie zewnętrznej, zasadnie nakazano doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. J. P. w skardze do sądu administracyjnego zarzucił niezgodność z prawem decyzji organów obu instancji. Wskazał na wadliwości postępowania dowodowego, co miało wpływ na wynik sprawy. W szczególności pominięto stanowisko konserwatora zabytków wyrażone w piśmie z dnia 6 grudnia 2007 r., zgodnie z którym nie jest konieczna rozbiórka elewacji, a dla zachowania krajobrazu kulturowego wystarczające jest odtworzenie elewacji przez zastosowanie desek szalunkowych. Organ administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji są niezgodne z prawem. Poza sporem jest, że J. P. w budynku mieszkalnym położonym w M. P. przy ul. P. 53 (w należącej do niego północnej części) wykonał roboty budowlane polegające na dociepleniu zewnętrznym ścian przedsionka (ganku) od strony ulicy oraz zastąpieniu przeszklenia ścian tego przedsionka ścianą pełną i luksferami, wymianie drzwi na pełne a także zlikwidowaniu otworów okiennych w ścianie szczytowej od strony północnej. W świetle art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wykonanie tych robót wymagało zgłoszenia właściwemu organowi, czego skarżący nie uczynił. Istnienie powyższych okoliczności obligowało organ nadzoru budowlanego do podjęcia działań zmierzających do likwidacji samowoli budowlanej, jakiej dopuścił się J. P., a polegającej na wykonaniu robót budowlanych, wymagających zgłoszenia bez jego uprzedniego dokonania. W wyniku zrealizowanych przez skarżącego robót budowlanych nie powstał obiekt budowlany. Zachodził więc przypadek inny niż określony w art. 48 ust. 1 albo art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, co oznacza, iż likwidacja samowoli budowlanej popełnionej przez J. P. winna nastąpić zgodnie z art. 50 i 51 tej ustawy. Materialnoprawną podstawą organów obu instancji stanowi art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który umożliwia nakazanie doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. W rozpatrywanej sprawie doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu poprzedniego wymagałaby wykonania robót budowlanych nakazanych decyzją organu pierwszej instancji. Z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. P. (uchwała Nr XLI/370/2002 RM M. P. z dnia 30 stycznia 2002 r.) wynika, że przedmiotowy obiekt objęty jest ochroną konserwatorską i wpisany do ewidencji zabytków (§ 3 pkt 2.4.), co powoduje obowiązek opiniowania przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wszystkich działań dotyczących zmiany struktury takich obiektów w zakresie ich wyglądu zewnętrznego (§ 3 pkt 2.2.3.). W świetle powyższych zapisów planu zagospodarowania przestrzennego niewątpliwe jest, że zarówno roboty budowlane wykonane samowolnie przez skarżącego jak i nakazane decyzją organu pierwszej instancji, jako odnoszące się do wyglądu zewnętrznego budynku przy ul. P. 53 w M. P., wymagały opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Załączone do akt pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 23 sierpnia 2007 r. (k. 30 akt adm.) zawiera stanowisko tego organu co do robót wykonanych samowolnie przez właściciela obiektu. Nie odnosi się natomiast do tego, czy i w jakim zakresie oraz w jaki sposób możliwe jest, przy zachowaniu zasad ochrony konserwatorskiej, przywrócenie przedmiotowego obiektu do stanu sprzed wykonania przez skarżącego robót budowlanych. Brak stanowiska w powyższym zakresie, o które organ nadzoru budowlanego nie występował, oznacza, że nakazanie skarżącemu wykonania określonych robót budowlanych w obiekcie wpisanym do ewidencji zabytków nastąpiło bez wymaganej przepisami planu zagospodarowania przestrzennego (§ 3 pkt 2.2.3.) opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Nadto wskazać należy, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił faktu, że skarżący pismem z dnia 30 października 2007 r. wystąpił do konserwatora zabytków (k. 42 akt adm.) o zajęcie stanowiska co do wykonanych robót budowlanych, w tym zmianie elewacji budynku przy ul. P. 53 w M. P. Opinia wyrażona przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w piśmie z dnia 6 grudnia 2007 r. (k. 44 akt adm.) nie była przedmiotem oceny organu administracji, co stanowi naruszenie art. 77 § 1 kpa, a w konsekwencji art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, będącego materialnoprawną podstawą decyzji organów obu instancji. Nie można bowiem wykluczyć, że rozważenie stanowiska konserwatora wyrażonego w piśmie z dnia 6 grudnia 2007 r. spowodowałoby odmienne rozstrzygniecie niż wyrażone w decyzji zaskarżonej oraz utrzymanej nią mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia 28 listopada 2007 r. Zawarte w tym piśmie stwierdzenie o konieczności odtworzenia pierwotnego sposobu opracowania elewacji nie musi oznaczać konieczności rozbiórki wykonanego docieplenia, a wystarczające będzie, na co wskazał skarżący, odtworzenie elewacji przez zastosowanie desek szalunkowych. Potwierdza to również stanowisko wyrażone przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w piśmie z dnia 10 kwietnia 2008 r., złożonym przez skarżącego na rozprawie w dniu 12 czerwca 2008 r. (k. 70 akt sąd.). Wskazane naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracyjny uwzględni powyższe wskazania, oceny i wnioski. Wywoła także opinię konserwatora zabytków, który wypowie się co do robót budowlanych wykonanych przez skarżącego samowolnie, a także co do tego czy i jakie roboty należy wykonać, aby zachowane zostały walory architektoniczne obiektu oraz krajobraz kulturowy tej części miasta. Uzyskanie opinii będzie zgodne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 3 pkt 2.2.3.) oraz umożliwi dokonanie ustaleń niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Dodać przy tym należy, że sprawa niniejsza dotyczy tylko robót budowlanych objętych zaskarżoną decyzją. Uwaga ta ma o tyle znaczenie, że w odniesieniu do pozostałej części elewacji budynku wykonanej przez J. P. organ administracji rozstrzygnął odrębną decyzją z dnia [...], nr [...] a skarga na tę decyzje została odrzucona w sprawie sygn. akt II SA/Lu 232/08. Jakkolwiek wadliwa jest praktyka wydawania odrębnych decyzji w odniesieniu do jednorodnych robót budowlanych wykonanych w jednym czasie w tym samym obiekcie, to wadliwość powyższa nie miała wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej. Każda z tych decyzji rozstrzyga o odrębnej części obiektu. Nie można więc przyjąć, że zaskarżoną decyzję wydano w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.