II SA/Lu 232/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz ,, Asesor WSA Jerzy Drwal, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi H. L. na postanowienie Wojewody z dnia [...]., Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia dotyczącego nieobjęcia działek postępowaniem scaleniowym oddala skargę. Postanowieniem Wojewody z dnia [...] Nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia H. L. oraz J. L. na postanowienie Starosty z dnia [...] nr [...] odmawiające wydania zaświadczenia o treści, że zabudowane działki oznaczone w ewidencji gruntów i budynków obrębu T. Z. Nr [...] i nr [...] nie były objęte postępowaniem scaleniowym zakończonym decyzją Wojewody z dnia [...] nr [...] oraz z dnia [...] nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu stwierdził, że już w dniu 30 listopada 2004 r. O. L., H. L. i J. L. wystąpili do Starosty o wydanie zaświadczenia, że działki Nr [...] i [...] położone w obrębie T. Z. nie były objęte postępowaniem scaleniowym dokonanym w tej wsi w 1979 r. Następnie po rozpatrzeniu wniosku, Starosta zaświadczeniem z dnia 7 grudnia 2004 r. nr [...] stwierdził, że przedmiotowe działki były przedmiotem postępowania scaleniowego, które zostało zatwierdzone decyzją Wojewody z dnia [...] nr [...] oraz z dnia [...] r. [...] zachowaną w księdze wieczystej Nr [...] prowadzonej przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego Z kolei rozpatrując zażalenie organ II instancji orzekł, że postępowanie I instancji zostało przeprowadzone bez należytej staranności i nie dokumentuje jednoznacznie podjętego rozstrzygnięcia i postanowieniem z dnia [...] nr [...] uchylił wydane zaświadczenie, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Natomiast rozpatrując ponownie sprawę Starosta postanowieniem z dnia [...] nr [...] po raz drugi odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści, tj. że zabudowane działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] i [...] położone w obrębie T. Z. nie były objęte postępowaniem scaleniowym. Z kolei także powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez zainteresowanych. Rozpatrując złożone zażalenie organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem sprawy są działki gruntu oznaczone Nr [...] i [...]. Z mapy ewidencyjnej wynika, że w czasie przeprowadzanego postępowania scaleniowego stanowiły one grunty zabudowane. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm.), poddanie scaleniu gruntów pod zabudowaniami wymaga pisemnej zgody ich właścicieli. Objęcie scaleniem gruntów zabudowanych bez zgody właścicieli, stanowiłoby rażące naruszenie prawa i skutkowałoby nieważnością decyzji scaleniowej. Następnie także na żądanie organu odwoławczego Starosta pismem z dnia 15 lutego 2005 r. nr [...] stwierdził, że w aktach postępowania scaleniowego wsi T. przechowywanych w zasobach archiwalnych Starostwa brak jest takich deklaracji właścicieli. Organ odwoławczy uznał więc, że wobec nie spełnienia warunków ustawowych grunty zabudowane nie mogły być objęte scaleniem i postanowienie to, decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Podyktowane było to również faktem, że przeprowadzone dotychczas w sprawie postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia, a całość akt scaleniowych pozostaje w zasobach organu I instancji. Dlatego też rozpatrując po raz kolejny sprawę Starosta dokonał szczegółowej analizy akt administracyjnych scalenia gruntów oraz powstałej w jego wyniku geodezyjnej dokumentacji poscaleniowej i postanowieniem z dnia [...] nr [...] odmówił wydania wnioskodawcom zaświadczenia o żądanej treści. Zainteresowani wnieśli zażalenie na powyższe zaświadczenie, żądając jego wydania o treści zawartej we wniosku. Rozpatrując złożone zażalenie organ odwoławczy orzekł, że w świetle analizy dokumentów z postępowania administracyjnego i technicznego scalenia gruntów wsi T. Z. wynika, że tereny zabudowane wsi T. Z. zostały włączone do obszaru scalenia pomimo braku pisemnej zgody ich właścicieli wynikającej z art. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Stanowi to rażące naruszenie prawa przez organ prowadzący postępowanie scaleniowe i może skutkować stwierdzeniem w tej części nieważności decyzji zatwierdzającej scalenie gruntów obrębu T. Z.. Jednak może to nastąpić na podstawie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydanej w toku odrębnego postępowania, wszczętego, w oparciu o stosowny wniosek. Oznacza to, że także odmowa wydania zaświadczenia, że przedmiotowe działki nie były objęte scaleniem gruntów była jednak prawidłowa. Decyzje, zarówno o wszczęciu jak i zatwierdzeniu scalenia gruntów wsi T. Z. obejmowały te działki, a dokumentacja scaleniowa, w tym rejestry przed i po scaleniu oraz rejestr szacunkowo-porównawczy, bez wątpliwości świadczą o ich włączeniu do obszaru scalenia. Z tych względów organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie Starosty o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści ma pełne oparcie w posiadanych dokumentach i decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy przedmiotowe postanowienie Starosty. Na skutek skargi H. L. i J. L. decyzja ta, wyrokiem WSA z dnia 11 października 2005 r. (sygn. akt II SA/Lu 647/05) została uchylona. Jednak, podkreślił organ II instancji, podstawową przesłanką takiego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie był fakt, iż w świetle przepisów kpa, na skutek zażalenia na postanowienie, organ odwoławczy powinien wydać także postanowienie, a nie decyzję. Dlatego też także zaskarżone postanowienie w swojej osnowie orzekło o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżących treści wykonując zalecenia powyższego wyroku WSA. Dotyczyło to również ustalenia w postępowaniu dowodowym, że scalenie gruntów wsi T. Z. w odniesieniu do gospodarstwa S. L. powtórnie zostało zatwierdzone decyzją Wojewody z dnia [...]. W skardze do Sądu H. L. i J. L. wystąpili o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W treści skargi podnoszą podstawowy zarzut, że zaskarżone postanowienie naruszyło prawo, ponieważ nie uwzględnia stanowiska w tej sprawie zarówno Starostwa Powiatowego jak i Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego – Placówka Zamiejscowa zawartego odpowiednio w pismach z dnia: 3 września 2001 r. nr [...] i 1 sierpnia 2001 r. nr [...], które są w aktach sprawy. Z treści pisma Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego – Placówka Zamiejscowa z dnia 1 sierpnia 2001 r. wynika, że jak ustalono na podstawie dokumentacji scaleniowej wsi T. Z. tereny zabudowane nie były objęte postępowaniem scaleniowym, co potwierdza brak w dokumentacji scaleniowej zgody właścicieli gruntów na objęcie scaleniem ich gruntów zabudowanych oraz zapis w protokole kontroli projektu scalenia, w którym znajduje się stwierdzenie "na obiekcie T. Z. nie opracowywano terenów budowlanych". Natomiast potwierdzeniem takiego stanu prawnego jest treść pisma Starostwa Powiatowego z dnia 3 września 2001 r. – "Z analizy dokumentów z przeprowadzonego postępowania scaleniowego ustalono, że tereny budowlane nie były objęte scaleniem". Ponadto podnoszą, że brak było pisemnej zgody właścicieli działek zabudowanych na ich objęcie projektem scalenia obrębu T. Z., czyli dotyczy to także przedmiotowych działek Nr [...] i [...]. Jednocześnie stwierdzają, że wydana przez Wojewodę decyzja z dnia [...] w przedmiocie scalenia także przedmiotowych działek została zaskarżona do Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w wyniku czego uchylono decyzję Wojewody. Natomiast nowa decyzja Wojewody z dnia [...] objęła ich zdaniem zupełnie inny obszar gruntów wsi T., np. działki J. Ł., S. S., S. Ś., a nie obejmowała terenów na których leżą działki Nr [...] i [...], co potwierdzają wyżej wymienione pisma z 2001 roku. Ponadto do decyzji Wojewody z dnia [...] dołączony był szkic wyznaczenia projektowanych działek w terenach zabudowanych oznaczony Nr [...], a w związku z tym, że decyzja ta została uchylona, również projekt zawarty w tym szkicu nie mógł zostać wprowadzony w życie, co podnoszą skarżący. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kognicji sądowoadministracyjnej została poddana kontrola działalności organów administracji publicznej w aspekcie legalności. Ponadto w aktach sprawy znajduje się prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r. (sygn. akt II SA/Lu 647/05), którego ocena prawna i wskazania wyrażone w tym orzeczeniu Sądu, co do dalszego postępowania wiążą w tej sprawie Sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Stanowi o tym jednoznacznie dyspozycja art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W tym zakresie po pierwsze, prawidłowo organ II instancji załatwił przedmiotową sprawę wydając przedmiotowe postanowienie właściwie realizując wytyczne z powyższego orzeczenia WSA . Po drugie, właściwie zostały także zrealizowane wytyczne z omawianego wyroku WSA, w zakresie ustalenia stanu prawnego i faktycznego dotyczącego przedmiotowych działek Nr [...] i [...] czy były objęte postępowaniem scaleniowym wobec rozbieżności w materiale dowodowym zebranym w tej sprawie. W tym zakresie organ II instancji prawidłowo bowiem w sposób wyczerpujący zebrał i ustalił cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) jak i ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy powyższa okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Wynika z niego, że Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia [...] , nr [...] uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi T. Z., w części dotyczącej m.in. S. L.. Następnie, ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę, Wojewoda prawomocną decyzją z dnia [...] , nr [...] powtórnie zatwierdził scalenie gruntów wsi T. Z. także w odniesieniu do gospodarstwa S. L.. Świadczy o tym będąca w aktach sprawy administracyjnej osnowa powyższej decyzji Wojewody z dnia [...] z której jednoznacznie wynika, że m.in. w numerze pod poz. 223 – czyli wobec S. L. s. M. – orzeka się pozostawić projekt scalenia zatwierdzony decyzją Wojewody z dnia [...] Stanowi to więc także realizację wytycznej z prawomocnego wyroku WSA z dnia 11 października 2005 r. w zakresie ustalenia czy grunty stanowiące własność S. L. zostały ponownie objęte powyższą decyzją Wojewody Z. z dnia [...] r. zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi T. Z. gminy Z. Po trzecie, także całkowicie podziela Sąd tezę sformułowaną w wyroku WSA w z dnia 11 października 2005 r., że w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia nie ma znaczenia czy właściciele przedmiotowych działek wyrażali zgodę na objęcie ich scaleniem. W tym zakresie dalej obowiązuje trafny pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1998 r. (sygn. akt II SA 598/98 LEX 41760, z którego wynika, że "brak zgody właścicieli budynków na włączenie ich do scalenia stanowi rażące naruszenie art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zmianami)" i może z tego powodu nastąpić stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia w części objętej tym naruszeniem na wniosek stron postępowania. Natomiast brak zgody właścicieli nieruchomości zabudowanych nie powoduje, że nie były one objęte postępowaniem scaleniowym, co zasadnie podniósł także organ odwoławczy. Trzeba bowiem podkreślić, że w świetle dyspozycji art. 217 kpa zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem wyłącznie określonych faktów lub stanu prawnego. W sprawie objętej skargą dotyczyło to odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego, iż działki oznaczone Nr [...] i [...] położone w miejscowości T. Z. nie były objęte scaleniem, zakończonym decyzją Wojewody z dnia [...] nr [...] i w tym zakresie jest to wyłącznie tzw. akt wiedzy właściwego organu, a nie tzw. akt woli organu, którego przejawem byłoby np. wydanie aktu administracyjnego ze skutkiem prawnym ex tunc w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 kpa). Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Skarga J. L. została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2006 r. (sygn. akt II SA/Lu 232/06) z powodu nie uiszczenia wpisu od skargi wszczynającej postępowanie przed sądem. jp