II SA/Lu 233/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom-sprawozdawca, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Referent stażysta Joanna Janiak, po rozpoznaniu w dniu 26 października 2004r. sprawy ze skargi S.H-S., D.H.-S., Z.H.-S. i P.H.-S. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie protestów do planu miejscowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej S.H.-S., D.H.-S., Z.H.-S. i P.H.-S., która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Rady Miasta na rzecz S.H.-S. kwotę 300 /trzysta/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniach od [...] lipca do [...] sierpnia 2003 r. wyłożony został ponownie do publicznego wglądu projekt zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w obszarze miasta L.– część IV, obejmujący szczegółowo opisany wschodni obszar miasta. W dniu 29 sierpnia 2003 r. współwłaściciele nieruchomości oznaczonej numerem [...], znajdującej się na obszarze objętym projektem zmian: S.H.-S. D.H.-S., Z.H.-S., P.H.-S., Ł.P., G.M., A.Z. i J.D. wnieśli do Prezydenta Miasta pismo, zatytułowane "zarzut" do ustaleń przyjętych w ponownym projekcie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – część IV, powołując się na przepis art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wnoszący pismo zarzucili, że ustalenia przyjęte w projekcie naruszają ich interes prawny przez ograniczenie przysługującego im prawa własności, pozbawienie prawa zagospodarowania nieruchomości, do której mają tytuł prawny, ukształtowanie sposobu wykonywania własności z naruszeniem przepisów prawa, w szczególności Konstytucji i kodeksu cywilnego i wnieśli o dokonanie istotnych zmian w projekcie przez zaniechanie lokalizacji na części nieruchomości kolektora oraz przeznaczenie tej nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne. Pismo współwłaścicieli działki nr [...]potraktowane zostało jako protest do projektu zmiany planów zagospodarowania przestrzennego. W dniu [...] r. Rada Miasta podjęła uchwałę numer [...] "w sprawie rozpatrzenia protestu wniesionego do projektu zmiany planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w obszarze miasta L. część IV ...". Uchwałą tą Rada Miasta postanowiła nie uwzględnić "protestu zbiorowego", złożonego w dniu 29 sierpnia 2003 r. przez wymienionych wyżej współwłaścicieli działki nr [...]. Rada Miasta uznała, że przedmiotem protestu jest zakwestionowanie dyspozycji funkcjonalno-przestrzennej terenu w związku z utrzymaniem na wschodniej części działki dotychczasowego sposobu użytkowania w postaci upraw polowych. W uzasadnieniu uchwały Rada Miasta wskazała, że w obowiązującym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego nieruchomość skarżących leży na gruntach przewidzianych pod zieleń parkową. W planie szczegółowym nieruchomość ta leży na terenie przeznaczonym pod zieleń parkową, wiążącą projektowaną od strony północnej zabudowę osiedlową z terenami otwartymi doliny [...] Natomiast w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L., przyjętym w 2000 r., nieruchomość ta leży w obszarze rozwojowej rezerwy perspektywicznej struktury miejskiej. Obecnie teren jest w użytkowaniu rolniczym. Zmiana planu dotyczyła jedynie utrzymania na części działki dotychczasowego sposobu użytkowania, to jest upraw polowych (R 1), natomiast w pozostałej części pozostawione miałoby być przeznaczenie działki pod teren miejskiej zieleni publicznej. Rada uznała, że zarzuty dotyczące naruszenia szeregu wymienionych w piśmie skarżących przepisów są nieuzasadnione oraz że wyniku zmiany ustaleń projektu planu nie nastąpiło naruszenie interesu prawnego właścicieli nieruchomości, której projekt zmian dotyczy. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli: S.H.-S., D.H.-S., Z.H.-S. oraz P.H.-S., zarzucając przede wszystkim naruszenie przepisu art.24 ust.1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przez nie rozpatrzenie wniesionego w terminie zarzutu, a potraktowanie i rozpoznanie go jako protestu, mimo że działka, o której mowa w uchwale stanowi współwłasność wszystkich skarżących. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie ich interesu prawnego przez przyjęcie tylko we wschodniej części nieruchomości sposobu użytkowania w postaci upraw polowych, co spowodowało przeznaczenie jednej działki stanowiącej integralną całość pod dwie różne funkcje, pozbawienie skarżących prawa zagospodarowania terenu, do którego mają tytuł własności, ograniczenie własności w takim zakresie, że narusza ono istotę prawa własności, kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności przedmiotowej nieruchomości z naruszeniem przepisów prawa, a mianowicie art. 21 ust.1 i art. 64 ust.1 Konstytucji, art.140 kodeksu cywilnego oraz art.1 ust. 1 i 2, art. 3 pkt 1 i art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a także art.1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W obszernym uzasadnieniu skargi wskazali skarżący na naruszenie ich interesu prawnego jako współwłaścicieli nieruchomości, której przeznaczenie częściowo pod uprawy polowe, częściowo zaś pod zieleń parkową uniemożliwia jej racjonalne zagospodarowanie. Zarzucili, że Rada Miasta nie uzasadniła należycie, dlaczego nieruchomość przeznaczona została pod dwie różne funkcje oraz dlaczego teren ten nie może być przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne, jak tego domagają się skarżący. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta podtrzymała swoje stanowisko zawarte w uchwale i wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W myśl przepisu art.85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717), która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r., do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie mieć więc będą przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zmianami). Przepisy art.23 i 24 powołanej ustawy przewidują dwa rodzaje środków prawnych, służących do kwestionowania ustaleń zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w projekcie zmian planu, wyłożonego do publicznego wglądu. Pierwszym z nich jest protest, przysługujący każdemu, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie (art. 23 ust. 1 ustawy). O uwzględnieniu bądź odrzuceniu protestu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały (art. 23 ust.3). Uchwała ta nie musi spełniać szczególnych warunków formalnych. Drugim środkiem jest zarzut, który może wnieść jedynie podmiot szczególnie legitymowany, tj. ten którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu lub projekcie zmian planu (art. 24 ust. 1 ustawy). Uchwała o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 24 ust. 3). Na uchwałę o odrzuceniu zarzutu przysługuje skarga do sądu administracyjnego, w terminie 30 dni od doręczenia uchwały (art. 24 ust. 4 ustawy). Przedstawione unormowanie wskazuje, że o przynależności danego pisma do kategorii protestów albo zarzutów nie może stanowić ani jego nazwa, ani dowolne jego zakwalifikowanie zarówno przez zainteresowanego, jak i organy gminy. O charakterze prawnym uwag zgłoszonych do projektu planu decyduje jedynie to, czy w danej sytuacji został naruszony interes prawny lub uprawnienie autora pisma. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez ustalenia projektu planu przesądza o zakwalifikowaniu pisma jako zarzutu i zobowiązuje radę gminy do rozpoznania zarzutu w trybie art. 24 ustawy. Z tego wywodzi się również obowiązek rady, aby sprawdziła, czy został naruszony interes prawny lub uprawnienie autora pisma jeszcze przed zakwalifikowaniem pisma do rzędu protestów lub zarzutów i przed podjęciem uchwały (zob. wyrok NSA z dnia 14 maja 1996 r., sygn. akt SA/Kr 2329/95, opublikowany w ONSA, Nr 2 z 1997 r., poz. 81). W rozpoznawanej sprawie pismo skarżących nazwane zostało zarzutem, skarżący powołali się też na przepis art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r., a z treści pisma wynika, że skarżący – jako współwłaściciele nieruchomości oznaczonej numerem [...] - kwestionują ustalenia projektu zmian miejscowego planu dotyczące przeznaczenia ich nieruchomości częściowo pod uprawy polowe, częściowo zaś pod zieleń miejską, zamiast pod budownictwo jednorodzinne i wnoszą o zaniechanie lokalizacji na terenie ich nieruchomości kolektora. Nie ulega więc wątpliwości, że skarżący mieli interes prawny w kwestionowaniu projektu zmian planu. Interes ten wynika z przysługującego skarżącym prawa własności nieruchomości położonej na obszarze objętym kwestionowanym projektem zmian planu. Projekt narusza niewątpliwie interes skarżących, dotyczy bowiem zmiany przeznaczenia terenu, na którym położona jest ich nieruchomość. Oceny tej nie zmienia podnoszona w uchwale okoliczność, że projekt zmian utrzymuje częściowo dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości (wykorzystanie nieruchomości pod uprawy polowe). Dodać należy, że skarżący jako właściciele nieruchomości objętej projektem mają uprawnienie, oparte na prawie własności , domagania się w toku postępowania zmierzającego do uchwalenia zmiany planu, ustalenia określonego przeznaczenia nieruchomości, tak aby można ją było zagospodarować w sposób nie ograniczający prawa własności. W tej sytuacji błędne było zakwalifikowanie przez Radę Miasta pisma skarżących z dnia 29 sierpnia 2003 r. jako protestu i rozpoznanie go w trybie art. 23 ust. 3 ustawy. Podjęta przez Radę Miasta uchwała zawiera wprawdzie obszerne uzasadnienie, nie można jednak uznać, że Rada rozpoznała zarzut, skoro z treści uzasadnienia wynika wprost, że w ocenie Rady nie nastąpiło naruszenie interesu prawnego skarżących. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest przesłanką dopuszczalności zarzutu i otwiera drogę do jego merytorycznej oceny, której dokonać należy w trybie przewidzianym w przepisie art. 24 ustawy. Uznanie zarzutu skarżących za protest stanowi naruszenie przez Radę Miasta przepisów art. 23 i 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, co powoduje konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jednocześnie na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Ubocznie zauważyć należy, że w sprawie II SA/Lu 814/03, również dotyczącej skarżących, w analogicznej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta, uznającej zarzut skarżących za protest. Stwierdzenie nieważności uchwały powoduje, że Rada Miasta ma obowiązek rozpoznania pisma skarżących z dnia 29 sierpnia 2003 r. jako zarzutu w trybie art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. i dokonania jego merytorycznej oceny z zachowaniem wszystkich wymogów prawnych. Z tych wszystkich względów i na podstawie przepisów art.147 § 1 i art. 152 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.