II SA/Lu 233/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Referent stażysta Marzena Gawron, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi J. i J. małż. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie, które nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. i J. małż. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 15 [...] 2008 r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 17, art. 18, art. 23 § 1 w związku z art. 23 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia J. i J. małż. P. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 [...] 2007 r. Nr [...] o uznaniu za bezzasadne wniesionych przez nich zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie W motywach powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego związane jest z faktem zakończenia postępowania administracyjnego, w wyniku którego wydana została ostateczna decyzja, w sentencji której znajduje się nakaz wykonania określonych czynności i robót w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa w tym zakresie. W związku z tym, mając na uwadze art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zobowiązany jest do podjęcia kroków zmierzających do wykonania obowiązku orzeczonego w decyzji administracyjnej z zastosowaniem administracyjnych środków przymusu. W tym celu wydane zostało upomnienie, w którym organ wezwał zobowiązanych do wykonania ciążącego na nich obowiązku i równocześnie wskazał, że w przypadku niewykonania obowiązku wszczęta zostanie egzekucja administracyjna. Działanie takie wynika z treści art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a zrealizowane zostało przez organ administracyjny poprzez doręczenie w dniu 11 grudnia 2006 r. upomnienia za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. W wyniku niewywiązania się zobowiązanych z ciążącego na nich obowiązku, w dniu 27 grudnia 2006 r. wystawiony został przez organ tytuł wykonawczy, który za zwrotnym potwierdzeniem odbioru doręczony został zobowiązanemu w dniu 2 stycznia 2007 r. Z chwilą doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, zgodnie z treścią art. 26 § 5 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nastąpiło wszczęcie egzekucji administracyjnej. Następnie wydane zostało zaskarżone postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego, w wysokości, w jakiej ustawodawca upoważnił organ do orzekania tego środka egzekucyjnego. Wskazać ponadto należy, że ustawodawca pozostawił organowi swobodę w orzekaniu wysokości grzywny, gdyż organ ten zorientowany jest w sytuacji panującej na terenie, na którym działa i w zakresie przekazanych mu kompetencji. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez zobowiązanych Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w zakresie wysokości orzeczonej grzywny są one chybione. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych jak i przyjętym stanowiskiem doktryny w tej sprawie za środek egzekucyjny mniej uciążliwy przyjmuje się grzywnę w celu przymuszenia dlatego, że nie powoduje dodatkowych kosztów po stronie zobowiązanego i podlega zwrotowi po wykonaniu obowiązku na wniosek zobowiązanego. W przypadku wykonania zastępczego, obowiązek wykonywany jest przez osobę trzecią, wyłonioną w drodze przetargu lub zaproszoną do składania ofert w innym trybie, na podstawie kosztorysu wykonanego dla robót podlegających przymusowemu wykonaniu. Koszty postępowania obejmują zatem w/w koszty, powiększone o wynagrodzenie wykonawcy. W opinii organu odwoławczego, zastosowany środek egzekucyjny nie narusza powołanego art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ze względu na okoliczności przedstawione powyżej. W ocenie organu II instancji, organ egzekucyjny w sposób właściwy orzekł wysokość nałożonej grzywny, m. in. biorąc pod uwagę fakt, iż nakaz wykonania określonych robót wydany został w celu udrożnienia przewodu kominowego. W przypadku wykonania obowiązku, zobowiązany winien zawiadomić o tym fakcie organ poprzez złożenie stosownego pisma zawierającego wezwanie do przeprowadzenia kontroli wykonania obowiązku. Protokół z tej czynności potwierdzający wykonanie obowiązku stanowić będzie podstawę do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o umorzenie nałożonej grzywny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe rozstrzygniecie wnieśli J. i J. małż. P. zarzucając: I. bezzasadne ustalenie, że wszczęta przeciwko nim egzekucja jest następstwem niewykonania ciążącego na nich obowiązku doprowadzenia obiektu budowlanego przy ul. B. 8 do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa, podczas gdy system wentylacyjnej i kominowy został faktycznie przystosowany do spełniania swych funkcji zgodnie z przepisami prawa i nie stanowi już żadnego zagrożenia dla zdrowia i życia mieszkańców oraz dla konstrukcji budynku, II. wydanie zaskarżonego postanowienia bez podjęcia przez stosowne organ próby sprawdzenia stanu technicznego przewodów wentylacyjnych i kominowych, która to czynność pozwoliłaby na jednoznaczne stwierdzenie, że obiekt został doprowadzony do stanu zgodnego z prawem, III. całkowicie dowolne ustalenie, że wysokość nałożonej przez organ egzekucyjny grzywny w wymiarze 5000 zł jest właściwym środkiem przymuszenia, dla skarżących nieuciążliwym, podczas gdy nie rozważono ich sytuacji rodzinnej, zawodowej, zdrowotnej i finansowej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący domagali się zmiany zaskarżonego postanowienia poprzez uchylenie poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie organ II instancji w sposób całkowicie dowolny, w ślad za stwierdzeniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin uznał, że podniesione przez skarżących zarzuty są chybione i bezzasadne, a w szczególności, że nie wykonali oni ciążącego na nich obowiązku doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa. Powyższej okoliczności nie można zaś stwierdzić bez przeprowadzenia oględzin obiektu. Mimo wielokrotnego podnoszenia tej okoliczności przez skarżących we wszystkich składanych pismach, oględziny te nie zostały przeprowadzone. J. i J. małż. P. podnieśli nadto, że również w sposób całkowicie dowolny organ II instancji ocenił, iż zastosowany wobec nich środek przymuszenia w postaci grzywny w wymiarze 5000 zł jest właściwy i nieuciążliwy. Podkreślili, że obydwoje są ludźmi ciężko chorymi i utrzymują się z jednej renty w wysokości 700 zł miesięcznie, wobec czego wymierzona grzywna stanowi drastyczne naruszenie prawa i zasad współżycia społecznego. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgłaszając zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego J. i J. małż. P. wskazali jako ich podstawę okoliczności zawarte w pkt 1 art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm., powoływanej w dalszej części z uzasadnienia jako "p.e.a") , tj. nieistnienie lub wygaśnięcie egzekwowanego obowiązku. Wyjaśnili, iż rura wodna znajduje się obecnie w osobnym szachcie budowlanym, a kotłowni zabezpieczono odrębny przewód wentylacyjny. W celu zweryfikowania prawdziwości tych twierdzeń organ I instancji prawidłowo dopuścił w sprawie dowód z oględzin. Jednakże czynność ta przeprowadzana 25 lipca 2007 r. nie przyniosła zamierzonego efektu z powodu nieobecności skarżących. Z tego powodu nie można przy tym czynić skarżącym zarzutu, bowiem w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia im zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin. Brak jest również dowodu pozostawienia pisma zawierającego to zawiadomienie w placówce pocztowej lub urzędzie gminy z informacją dla adresata umieszczoną w skrzynce na korespondencję (art. 44 kpa w zw. z art. 18 p.e.a.). Wskutek wadliwie przeprowadzonej czynności oględzin, a w zasadzie ich nieprzeprowadzenia, nie została wyjaśniona kwestia prawdziwości podnoszonych przez zobowiązanych podstaw zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Uznanie wniesionych zarzutów za niezasadne narusza w tych warunkach przepis art. 34 § 4 w związku z art. 33 pkt 1 p.e.a w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Nie można nadto zgodzić się z argumentacją zaskarżonego postanowienia, iż nie został naruszony wynikający z art. 7 § 2 p.e.a wymóg zastosowania środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego dla zobowiązanych, gdyż grzywna w celu przymuszenia jest środkiem łagodniejszym niż wchodzące w grę zastosowanie wykonania zastępczego, zaś w kwestii wysokości orzekanej grzywny ustawodawca pozostawił swobodę organowi egzekucyjnemu określając jedynie górną wysokość grzywny. Nie kwestionując takiej gradacji tych środków (grzywna w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze) w okolicznościach niniejszej sprawy, należy jednak podkreślić, że omawianą zasadę organ powinien stosować nawet w ramach tego samego środka egzekucyjnego, a jej naruszenie daje podstawę do złożenia środka zaskarżenia – zarzutów na podstawie art. 33 pkt 8 p.e.a. (por. R.Hauser, Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji – Komentarz, 2 wydanie, Wydawnictwo C.H.BECK Warszawa 2004, s. 46). Stosowanie do mawianej zasady w przypadku możliwości nałożenia grzywny w celu przymuszenia przewidzianej w art. 121 § 1 – 4 p.e.a. i należącej do kategorii tzw. uznania administracyjnego oznacza konieczność przytoczenia przez organ egzekucyjny w postanowieniu ustaleń faktycznych wraz z uzasadnieniem, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości (zob. wyrok NSA z 8.02.2006 r. II OSK 510/05 – ONSA i wsa 2006 r. z.6(15) poz. 168). Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia wyjaśniając motywy nałożenia grzywny w orzeczonej wysokości powołuje jedynie fakt, iż nakaz wykonania określonych robót wydany został w celu udrożnienia przewodu kominowego. Tego rodzaju stwierdzenie trudno uznać za przekonujące o zasadności nałożenia grzywny w wysokości właśnie 5000 zł, a nie jakiejkolwiek innej. Stosowanie uznania administracyjnego w żadnym razie nie oznacza dowolności, a do niej się w istocie sprowadza, gdy nie jest należycie uzasadnione, uniemożliwiając kontrolę trafności podjętego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie podjęte zostało z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako "ppsa") orzeczono jak w sentencji. Ponadto stosownie do art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 200 ppsa. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien dokonać potrzebnych ustaleń dotyczących wykonania nałożonego decyzją ostateczną egzekwowanego obowiązku przeprowadzając w tym celu w sposób prawidłowy oględziny przedmiotowych części obiektu budowlanego, a następnie rozstrzygnąć o wniesionych przez zobowiązanych zarzutach mając na względzie konieczność należytego uzasadnienia swojego orzeczenia. Zdaniem Sądu nie zachodziła potrzeba uchylenia także postanowienia organu I instancji, o co wnosiła skarga, gdyż niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia faktyczne mogą zostać poczynione w postępowaniu przed organem II instancji, co przyczyni się do przyśpieszenia postępowania w sprawie. Końcowo należy wskazać, że skarżący złożyli wprawdzie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, jednakże z zestawienia dat doręczenia zaskarżonego postanowienia (30.01.2008 r.) i nadania skargi w urzędzie pocztowym (29.02.2008 r.) wynika, że został zachowany 30 dniowy termin do wniesienia skargi określony w art. 53 § 1 ppsa.