II SA/Lu 235/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent stażysta Kinga Górka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...]listopada 2017 r., nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego K. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017 r. poz. 1257) po rozpatrzeniu odwołania K. K., Wojewoda L. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie przeniesienia na K. K. i D. M. pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę i rozbudowę budynku byłej wytwórni wód gazowanych ze zmianą sposobu użytkowania na zakład opiekuńczo-leczniczy na działkach nr [...] oraz [...] w miejscowości L. P., udzielonego Spółce Jawnej "[...] w L." [...]. Organy obu instancji ustaliły następujący stan faktyczny sprawy. W dniu [...] października 2017 r. K. K. i D. M. wystąpili do Starosty [...] z wnioskiem o przeniesienie na nich wyżej wymienionej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], Nr [...], udzielonej Spółce Jawnej "[...] w L." [...]. Nieruchomość, dla której została wydana decyzja o pozwolenie na budowę, stanowi współwłasność w częściach równych D. M. i K. K. (oświadczenie – k. 28 akt adm., umowa przeniesienia własności działki nr [...] zawarta w formie aktu notarialnego z dnia [...] maja 2017 r. – k. 5-9 akt adm., umowa darowizny działki nr [...] zawarta w formie aktu notarialnego z dnia 11 maja 2017 r. – k. 1-4 akt adm.). W § 8 umowy przeniesienia własności działki nr [...] spółka, w której imieniu działali jedyni jej wspólnicy - K. K. i D. M., wyraziła zgodę na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na K. K. i D. M., którzy przyjęli wszelkie warunki zawarte w tej decyzji. Spółka jawna, na rzecz której zostało wydane pozwolenie na budowę, została rozwiązana uchwałą wspólników spółki z dnia [...] maja 2017 r. i wykreślona z Rejestru Przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym w dniu [...] czerwca 2017 r. Organy obu instancji umorzyły w związku z tym postępowanie w sprawie, podnosząc, że rozwiązanie spółki jawnej w toku postępowania oznacza utratę przez spółkę bytu prawnego, tj. zdolności prawnej. Organy uznały, że skoro spółka, która byłą jedną ze stron postępowania w sprawie przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę, przestała istnieć przed dniem wydania decyzji w tej sprawie, to nie jest możliwe dokonanie przeniesienia pozwolenia. Organy stwierdziły, że w związku z tym zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § k.p.a., tj. brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W ocenie organów, brak strony, która zamierza przenieść wydanie na jej rzecz pozwolenie na budowę, czyni postępowanie bezprzedmiotowym, gdyż nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Organ odwoławczy dodał, że przeniesienie pozwolenia na budowę wymaga zgody strony, na rzecz której decyzja została wydana, a dodatkowo adresat pozwolenia na budowę jest również stroną w postępowaniu o przeniesienie pozwolenia na budowę, co wynika z art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego. Podmiot będący spółką jawną wykreśloną w dniu 7 czerwca 2017 r. z KRS nie może być stroną postępowania ani adresatem decyzji. Konstrukcja przeniesienia pozwolenia na budowę została przewidziana jako czynność prawna pomiędzy stronami i nie ma, w ocenie organu, możliwości zastosowania jej wobec Spółki Jawnej "[...] w L." [...], która w dacie orzekania już nie istniała. W skardze na tę decyzję K. K. zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez niewydanie decyzji o przeniesieniu przedmiotowego pozwolenia na budowę pomimo spełnienia przez skarżącego wszystkich wymogów zawartych w tym przepisie oraz art. 40 ust. 3 tej ustawy poprzez błędne uznanie, że postępowanie administracyjne w przedmiotowym zakresie nie może być prowadzone bez udziału obu podmiotów wymienionych w tym przepisie (również adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, który wyraził już zgodę na przeniesienie pozwolenia) podczas, gdy art. 40 ust. 3 jako lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. ma na celu jedynie ograniczenie kręgu osób uprawnionych do wzięcia udziału w sprawie, nie statuuje natomiast współuczestnictwa koniecznego; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 w związku z art. 12 § 1 k.p.a. polegające na błędnym utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji umarzającej postępowanie administracyjne, podczas, gdy decyzja ta jako sprzeczna z przepisami prawa materialnego winna być uchylona w całości i w tym zakresie Wojewoda L. zobowiązany był orzec co do istoty. Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zobowiązanie Wojewody L. przez sąd do wydania decyzji uchylającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w całości i w tym zakresie przeniesienie pozwolenia na budowę, a także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym ich uchylenie. Materialnoprawną podstawą przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę jest art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ, który wydał tę decyzję, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, tj. oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem wniosku o przeniesienie jest decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], Nr [...] wydana Spółce Jawnej "[...] w L." [...] o pozwoleniu na przebudowę i rozbudowę budynku byłej wytwórni wód gazowanych ze zmianą sposobu użytkowania na zakład opiekuńczo-leczniczy na działkach nr [...] oraz [...] w miejscowości L. P., udzielonego Spółce Jawnej "[...] w L." [...]. Z wnioskiem o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę wystąpili ówcześni wspólnicy spółki - K. K. i D. M.. Stronami postępowania w sprawie przeniesienia byli zatem: Spółka Jawna "[...] w L." [...] jako zbywca praw i obowiązków z decyzji oraz K. K. i D. M. jako nabywcy tych praw i obowiązków. Bezspornie w sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki przeniesienia pozwolenia na budowę. Po pierwsze, spółka jako zbywca udzieliła zgody na przeniesienie (§ 8 umowy przeniesienia własności nieruchomości zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] maja 2017 r. – k. 7 akt adm.). Po drugie, K. K. i D. M. przyjęli wszelkie warunki zawarte w tej decyzji. Po trzecie zaś, K. K. i D. M., mają prawo do dysponowania nieruchomością, dla której zostało wydane pozwolenie na budowę, na cele budowlane. Tymczasem organy obu instancji umorzyły postępowanie w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę jako bezprzedmiotowe z uwagi na okoliczność ustania bytu prawnego zbywcy przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Podkreślenia wymaga, że jakkolwiek wśród możliwych reguł interpretacyjnych dyrektywy wykładni językowej powinny mieć zawsze pierwszeństwo, to oczywistym jest, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który się wydaje językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 czerwca 2007 r., I FPS 4/06, ONSAiWSA 2007, nr 5, poz. 112; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n.; L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 74 – 83) Organy administracji w rozpoznawanej sprawie oparły się wyłącznie na metodach wykładni językowej, pomijając kontekst systemowy, w jakim znajduje się art. 40 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, oraz cel instytucji przeniesienia pozwolenia na budowę. Wprawdzie należy zgodzić się z organami, że prawa i obowiązki rozwiązanej i wykreślonej z rejestru spółki osobowej, którą jest spółka jawną, nie przechodzą na następców prawnych. Spółka z datą wykreślenia traci byt prawny, nie pozostawiając sukcesora. Bezspornie zatem w dacie wydania decyzji spółka jako strona postępowania już nie istniała, nie miała również następcy prawnego. Jednak w okolicznościach sprawy umorzenie postępowania z uwagi na utratę jej bytu prawnego w dacie orzekania cechuje nadmierny formalizm. Owszem, art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego, na który powołują się organy, stanowi, że stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji. Celem tej regulacji jest wyłącznie ograniczenie zakresu podmiotowego postępowania w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę tylko do stron, które mają w tym interes prawny, co skutkuje znacznym uproszczeniem i przyspieszeniem procesu przeniesienia praw i obowiązków z pozwolenia. Zdecydowanie zbyt daleko idący jest wniosek organów, że z przepisu tego należy wywodzić zakaz merytorycznego orzekania w sytuacji utraty bytu prawnego przez zbywcę. Ustanie bytu prawnego spółki jawnej jako zbywcy praw i obowiązków z pozwolenia na budowę przed wydaniem decyzji o przeniesieniu pozwolenia nie stanowi przeszkody do przeniesienia pozwolenia, o ile zostaną spełnione przesłanki określone w art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie budzi wątpliwości, że za przyjęciem takiego rozumienia powołanego przepisu przemawia zarówno cel ustawy, jak i aksjologia tej ustawy odczytywana w łączności z wartościami chronionymi konstytucyjnie. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że skutkiem przyjętej przez organy administracji jedynie literalnej wykładni art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego byłoby niewątpliwie naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej, pojmowanej nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszonej również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji). Mając powyższe na uwadze, należało przyjąć, że w okolicznościach sprawy umorzenie postępowania administracyjnego było co najmniej przedwczesne, co uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.). Sąd nie mógł przychylić się do zawartego w skardze wniosku o zobowiązanie Wojewody L. do wydania decyzji uchylającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w całości i przenoszącej pozwolenie na budowę. W sprawie pozostaje bowiem do wyjaśnienia kluczowa kwestia, a mianowicie okoliczność, czy przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę nie wygasła. W myśl bowiem art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Zważywszy na to, że decyzja o pozwoleniu na budowę w niniejszej sprawie została wydana w dniu [...] grudnia 2014 r., a stała się ostateczna w dniu [...] grudnia 2014 r. (k. 5 akt adm.), nie można wykluczyć, że wygasła, biorąc pod uwagę upływ czasu. Wygaśnięcie decyzji skutkowałoby umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego. Rozpoznając ponownie sprawę, organ pierwszej instancji, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni wykładnię przepisów prawa i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Zbada w pierwszej kolejności, czy decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2014 r. pozostaje w obrocie prawnym, a jeżeli tak, dokona jej przeniesienia na K. K. i D. M.. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust.1 pkt.1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z poz. 1800 ze zm.). Obejmują one zwrot wpisu w kwocie 500 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł i 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Z tych wszystkich względów sąd orzekł, jak w sentencji.