II SA/Lu 236/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2013 r. sprawy ze skargi A. K. i H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – po rozpatrzeniu odwołania L. C., U. Ś. oraz A. i H. małż. K. od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...], wydanej w przedmiocie umorzenia postępowania wznowionego z urzędu postanowieniem tego organu z dnia 27 października 2009 r., nr [...] – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 19 listopada 2009 r., nr [...] Burmistrz Miasta [...] ustalił na wniosek M. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] przy ul. R. w T., na pomieszczenia usługowe. Postanowieniem z dnia 27 listopada 2009 r., nr [...] Burmistrz Miasta [...] z urzędu wznowił postępowanie zakończone powyższą decyzją. W ramach postępowania wznowieniowego wszczętego na mocy powyższego postanowienia organ I instancji w pierwszej kolejności decyzją z dnia 9 września 2010 r. uchylił z urzędu swoją własną decyzję z dnia 19 listopada 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 9 sierpnia 2011 r., nr [...] stwierdziło jednak nieważność tego rozstrzygnięcia, uznając, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem ograniczało się jedynie do uchylenia decyzji dotychczasowej, bez orzeczenia co do istoty sprawy. Orzekając ponownie w prowadzonym postępowaniu nadzwyczajnym Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia 21 marca 2012 r. odmówił uchylenia swojej własnej decyzji z dnia 19 listopada 2009 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Decyzja ta została jednak następnie uchylona decyzją kasatoryjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 29 maja 2012 r., nr [...], w uzasadnieniu której zwrócono uwagę, że postanowienie organu I instancji z dnia 27 listopada 2009 r. o wszczęciu postępowania wznowieniowego zostało wydane w chwili, gdy będąca jego przedmiotem decyzja z dnia 19 listopada 2009 r. nie była jeszcze ostateczna. Mając powyższe na uwadze decyzją z dnia [...] października 2012 r. Burmistrz Miasta [...] umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie wznowieniowe wszczęte jego postanowieniem z dnia 27 listopada 2009 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji przychylił się do stanowiska wyrażonego wcześnie przez organ odwoławczy, iż przedmiotowe postanowienie zostało wydane w stosunku do decyzji, która zarówno w dacie jej wydania jak i doręczenia stronom, nie miała jeszcze waloru ostateczności. Organ uznał zatem, że postanowienie to rażąco narusza przepis art. 145 k.p.a. i nie może stanowić podstawy do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W odwołaniu od powyższej decyzji L. C., U. Ś. oraz A. i H. małż. K. podnieśli, że nie zgadzają się z takim sposobem załatwienia sprawy. Jednocześnie odwołujący przedstawili swoje zarzuty wobec decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 19 listopada 2009 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] – zaskarżoną w niniejszej sprawie – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2012 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium przychyliło się do stanowiska, iż przedmiotem wznowienia w niniejszej sprawie stała się decyzja nieostateczna. Organ odwoławczy podkreślił, że z treści art. 145 § 1 k.p.a. wynika wprost, iż postępowanie można wznowić jedynie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, tj. taką, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji (art. 16 § 1 k.p.a.). Tymczasem z akt sprawy wynika, że przedmiotowa decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia 19 listopada 2009 r. została doręczona ostatniej ze stron postępowania w dniu 26 listopada 2009 r., a więc ostateczny termin do wniesienia od niej odwołania upływał w dniu 10 grudnia 2009 r. Postanowienie o wznowieniu postępowania w tej sprawie zapadło jednak już w dniu 27 listopada 2009 r. i zostało doręczone stronom w dniach 30 listopada 2009 r. i 1 grudnia 2009 r. W ocenie Kolegium oznacza to, że przedmiotowe postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i nie mogło stanowić podstawy dla prowadzenia postępowania wznowieniowego. W konsekwencji wszczęte na jego mocy postępowanie wznowieniowe podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. L. C., U. Ś. oraz A. i H. małż. K. wnieśli wspólnie na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że w ich ocenie wydanie w niniejszej sprawie decyzji o umorzeniu postępowania jest nieprawidłowe, ponieważ zgodnie z art. 105 k.p.a. postępowanie umarza się z powodu jego bezprzedmiotowości. Jeżeli zaś organy obu instancji uznały, że postanowienie o wznowieniu postępowania zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, to - zdaniem skarżących - oznacza to, że było ono wadliwe, lecz nie świadczy to o tym, że jego wydanie było bezprzedmiotowe. W odczuciu skarżących przedmiot wznowienia w niniejszej sprawie istnieje i "samo wznowienie jest zasadne", a zatem postępowanie powinno być wznowione z zachowaniem warunku ostateczności decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 236/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę L. C. i U. Ś. ze względu na nieuiszczenie przez te skarżące w wyznaczonym terminie wpisu sądowego. Na mocy zarządzenia sędziego sprawozdawcy z dnia 16 maja 2013 r. L. C. i U. Ś. uznano natomiast za uczestników postępowania sądowego w sprawie ze skargi A. i H. małż. K. Rozpoznając skargę A. i H. małż. K. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jej przedmiotem jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymująca w mocy decyzję pierwszoinstancyjną umarzającą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie wznowieniowe, wszczęte na mocy postanowienia Burmistrza Miasta [...] z dnia 27 listopada 2009 r., w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia 19 listopada 2009 r., wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W judykaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja o umorzeniu postępowania jest jednym z potencjalnych rozstrzygnięć, jakimi może zakończyć się postępowanie nadzwyczajne w sprawie wznowienia postępowania, uregulowane przepisami art. 145 – 152 k.p.a. (Dział II, Rozdział 12 Kodeksu postępowania administracyjnego). Decyzja taka powinna zapaść m.in. wówczas, gdy organ wszczął postępowanie w sprawie wznowienia, wydając postanowienie o wznowieniu postępowania mimo braku dopuszczalności wznowienia (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Warszawa 2011, wyd. IV, s. 901 oraz powołane tam wyroki NSA: z dnia 25 maja 1983 r., sygn. akt SA/Wr 185/83, publ. ONSA 1983, nr 1, poz. 37, Lex nr 9732 oraz z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1978/06, Lex nr 453469; a także wyrok NSA z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt I SA 855/99, Lex nr 54136). Postępowanie w sprawie wznowienia wszczęte mimo braku dopuszczalności wznowienia należy bowiem traktować jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości, że taka właśnie sytuacja miała w przedmiotowej sprawie miejsce. Art. 145 § 1 k.p.a. stanowi bowiem, iż postępowanie (w przypadkach określonych w tym przepisie) wznawia się w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. W związku z tym jako niedopuszczalne, a nawet rażąco naruszające prawo, uznać należy wznowienie postępowania wobec decyzji, która nie ma waloru ostateczności (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 896/09, niepubl.). Zgodnie zaś z art. 16 § 1 k.p.a. decyzjami ostatecznymi są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją ostateczną będzie zatem decyzja wydana w drugiej instancji postępowania administracyjnego lub decyzja pierwszoinstancyjna, od której żadna ze stron postępowania w wyznaczonym terminie nie wniosła odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) i termin do złożenia tego środka zaskarżenia dla wszystkich stron już upłynął. W kontekście powyższego należy podkreślić, że postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia 27 listopada 2009 r. zostało wydane w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia 19 listopada 2009 r. Stronami, którym przedmiotowa decyzja została doręczona jako ostatnim byli B. i A. małż. M. oraz K. i H. małż. M., a doręczenia te nastąpiły w dniu 26 listopada 2009 r. Termin do wniesienia odwołania przez te strony upływał zatem w dniu 10 grudniu 2009 r. i w tym dniu przedmiotowa decyzja – jako wydana w pierwszej instancji – mogła najwcześniej uzyskać walor ostateczności. Wobec tego nie budzi wątpliwości Sądu, iż w dacie wydania spornego postanowienia, decyzja do której się ono odnosiło, nie była decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a., a tym samym w dacie tej wznowienie postępowania w sprawie nią zakończonej nie było dopuszczalne. W tej sytuacji, skoro postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia 27 listopada 2009 r. zapadło pomimo braku – w chwili jego wydania – dopuszczalności wznowienia, zasadnie organy obu instancji uznały za konieczne umorzenie postępowania wznowieniowego wszczętego na mocy tego postanowienia. Tym samym zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji są zgodne z prawem, przez co nie zasługują na wyeliminowanie z obrotu prawnego. Końcowo, odnosząc się do treści skargi, należy wyjaśnić, że o ile powyższa wada postanowienia organu I instancji z dnia 27 listopada 2009 r. czyniła koniecznym umorzenie postępowania wszczętego tym postanowieniem, brak jest przeszkód, by Burmistrz Miasta [...] ponownie (z urzędu bądź na wniosek strony) wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia 19 listopada 2009 r., jeśli tylko decyzja ta obecnie ma już charakter ostateczny. Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.