II SA/Lu 236/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia 21 stycznia 2022 r., znak: IF-VII.7840.4.67.2021.DB w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty Hrubieszowskiego z 17 listopada 2021 r., znak: BA.6743.542.2014; II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz A. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z 21 stycznia 2022 r., znak: IF-VII.7840.4.67.2021.DB, wydanym na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351) i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm., dalej: u.p.e.a.), po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez A. M., Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy postanowienie Starosty Hrubieszowskiego z dnia 17 listopada 2021 r., znak: BA.6743.542.2014 o odmowie umorzenia grzywny w celu przymuszenia nałożonej na A. M. postanowieniem z dnia 25 lutego 2021 r., znak: BA.6743.542.2014 w wysokości 5000 zł. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Dnia 27 sierpnia 2021 r. do Starostwa Powiatowego w Hrubieszowie wpłynął wniosek A. M. o umorzenie grzywny w celu przymuszenia nałożonej postanowieniem z dnia 25 lutego 2021 r., znak: BA.6743.542.2014. Postanowieniem z dnia 17 listopada 2021 r. Starosta Hrubieszowski odmówił umorzenia przedmiotowej grzywny. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że z analizy zebranych w sprawie dowodów wynika, iż ciążący na zobowiązanym obowiązek udostępnienia A. Z. terenu jego działki nr [...] w celu docieplenia ściany budynku do dnia dzisiejszego nie został wykonany, wobec czego nałożona grzywna nie podlega umorzeniu. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie A. Z., z którego wynika, że A. M. nie umożliwił jej wykonania decyzji o niezbędności wejścia na teren jego działki nr [...] w celu docieplenia ściany jej budynku oraz że podtrzymuje uprzednio złożony wniosek o wszczęcie egzekucji. Ponadto w piśmie z dnia 19 lipca 2021 r. A. Z. poinformowała organ, że zobowiązany został zawiadomiony o terminie planowanych prac, zaś w piśmie z dnia 22 lipca 2021 r. wyjaśniła, że zobowiązany po raz kolejny nie udostępnił jej swojej nieruchomości. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł A. M.. Rozpatrując sprawę w trybie zażaleniowym, organ II instancji stwierdził, że stosownie do art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Jak wynika z akt sprawy, wobec A. M. toczy się postępowanie egzekucyjne obowiązku wynikającego z decyzji Starosty Hrubieszowskiego z dnia 28 listopada 2014 r., znak: BA.6743.542.2014 udostępnienia działki nr 1039/2. Dnia 16 czerwca 2015 r. Starosta Hrubieszowski wystawił tytuł wykonawczy nr BA.6743.542.2014. Postanowieniem z dnia 25 lutego 2021 r., znak: BA.6743.542.2014 na zobowiązanego nałożono grzywnę w kwocie 5000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. W wyniku rozpoznania zażalenia Wojewoda Lubelski postanowieniem z 15 kwietnia 2021 r., znak: IF-VII.7840.4.11.2021.DB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji nakładające przedmiotową grzywnę. Pismem z dnia 10 sierpnia 2021 r. organ I instancji skierował do A. M. upomnienie, w którym wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązków wynikających z postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia pod rygorem wszczęcia egzekucji administracyjnej dotyczącej należności pieniężnych. Organ odwoławczy podkreślił, że podstawą wniosku o umorzenie grzywny w celu przymuszenia jest wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Umorzenie grzywny w celu przymuszenia, zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a., jest możliwe jedynie w razie wykonania w pełni obowiązku określonego w tytule wykonawczym. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy obowiązek nałożony tytułem wykonawczym zostanie zrealizowany, gdy zobowiązany jako właściciel działki nr [...] udostępni A. Z. lub wskazanym przez nią osobom teren swojej działki w pasie o szerokości 1,5 m na długości 12 m przy ścianie północnej istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w H. w celu przeprowadzenia robót budowlanych polegających na dociepleniu i otynkowaniu ściany północnej budynku mieszkalnego jednorodzinnego na okres 10 dni. W ocenie Wojewody, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w sposób jednoznaczny wskazuje, wbrew twierdzeniom skarżącego, że przedmiotowy obowiązek nie został wykonany. Wyrażany przez A. M. zarówno w zażaleniu, jak i pismach kierowanych do organu I instancji zamiar udostępnienia nieruchomości nie ma znaczenia dla oceny, czy skarżący wykonał ciążący na nim obowiązek. Ze złożonego przez A. Z. oświadczenia (pismo z dnia 16 listopada 2021 r.) wynika, że zobowiązany nie umożliwił wykonania decyzji z dnia 28 listopada 2014 r., znak: BA.6743.532.2014. Ponadto, w aktach sprawy organu I instancji znajduje się m.in. pismo z dnia 2 lipca 2021 r., w którym skarżący informuje, że oczekuje pisemnego potwierdzenia terminu rozpoczęcia prac budowlanych oraz że w poprzednio wskazanych ustnie przez inwestorkę terminach, tj. 9 czerwca 2021 r. oraz 28 czerwca 2021 r. nie udostępnił działki nr [...]. W odpowiedzi pismem z 19 lipca 2021 r. A. Z. poinformowała skarżącego, że rozpoczęcie prac związanych z ociepleniem ściany północnej budynku mieszkalnego na działce nr [...] zostało zaplanowane na 20 lipca 2021 r., jednakże A. M. nie udostępnił w tym terminie swojej nieruchomości celem wykonania prac budowlanych. Skargę na powyższe postanowienie wniósł A. M., zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 § 3 u.p.e.a. w zw. z art. 125 u.p.e.a. przez utrzymywanie wobec skarżącego w mocy środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, podczas gdy jest to niedopuszczalne z uwagi na fakt, że skarżący nie ma jakiejkolwiek możliwości zmuszenia A. Z. do wykonania prac remontowych dotyczących jej posesji, a dalsze stosowanie grzywny w celu przymuszenia czy też utrzymywanie choćby hipotetycznej groźby jej zastosowania jest sprzeczne z istotą tego środka i tym samym narusza zasadę niezbędności postępowania egzekucyjnego; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 125 u.p.e.a. przez utrzymywanie wobec skarżącego w mocy środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, podczas gdy skarżący wykonał ciążący na nim obowiązek widniejący w tytule wykonawczym, a mianowicie udostępnił swoją nieruchomość, ale nie ma wpływu na to, by A. Z. wykonała prace budowlane; 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 125 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, podczas gdy dalsze stosowanie wobec skarżącego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia jest sprzeczne z istotą tego środka oraz jawi się jako bezcelowe i bezprzedmiotowe; 4) naruszenie art. 7 k.p.a w zw. z art. 8 k.p.a w zw. art. 80 k.p.a polegające na dowolnym stwierdzeniu przez organ I i II instancji, że skarżący nie wykonał ciążącego na nim obowiązku widniejącego w tytule wykonawczym w oparciu o pisemną informację A. Z. z lipca 2021 r., że skarżący nie udostępnia swojej posesji A. Z. w sytuacji, gdy wspomniany organ dysponował informacją skarżącego, tj. pismem z dnia 6 sierpnia 2021 r. skierowanym do A. Z. z potwierdzeniem nadania i odbioru, że skarżący udostępni jej posesję we wskazanym przez nią terminie; 5) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia pierwszoinstancyjnego mimo jego wadliwości wyrażającej się odmową umorzenia grzywny w celu przymuszenia. Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa. Przedmiotem sporu jest ustalenie, czy w sprawie nastąpiło spełnienie przesłanki umorzenia grzywny w celu przymuszenia, nałożonej na skarżącego z powodu nieudostępnienia A. Z. lub wskazanym przez nią osobom na okres 10 dni terenu należącej do niego działki nr [...] w pasie o szerokości 1,5 m na długości 12 m przy ścianie północnej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w H. w celu przeprowadzenia robót budowlanych polegających na dociepleniu i otynkowaniu ściany północnej tego budynku. W myśl art. 125 § 1 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia, podlegają umorzeniu. Instytucja grzywny w celu przymuszenia jest środkiem stosowanym w postępowaniu egzekucyjnym, którego celem jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków o charakterze niepieniężnym. W badanej sprawie źródłem tego obowiązku jest ostateczna decyzja nakładająca na skarżącego nakaz udostępnienia A. Z. nieruchomości w celu wykonania przez nią robót budowlanych na ścianie budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Nie ulega wątpliwości, że dopóki istnieje w obrocie prawnym wymieniona decyzja, wynikający z niej obowiązek musi być wykonany, a w razie bezczynności zobowiązanego wierzyciel winien, na mocy art. 6 ustawy, uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji obowiązków, tj. podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Celem postępowania egzekucyjnego jest bowiem doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków, gdy ten nie wykonuje ich dobrowolnie. Działanie organu nie może jednak pomijać w tym względzie reguł postępowania nakazujących wnikliwe i wszechstronne rozważenie wszystkich okoliczności sprawy. Tymczasem analiza akt niniejszej sprawy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób dostatecznie przekonujący, że skarżący nie spełnił przesłanki umorzenia nałożonej na niego grzywny w celu przymuszenia do wykonania wyżej wskazanego obowiązku. Swoje ustalenia organy oparły jedynie na oświadczeniach A. Z., nie dając wiary treści pism skarżącego zamieszczonych w aktach sprawy. Organy wprawdzie mają kompetencję do oceny materiału dowodowego sprawy i – w konsekwencji – do zakwestionowania mocy dowodowej określonych elementów tego materiału, jednak z zasady budzenia zaufania jednostki do organu władzy publicznej oraz z wynikającej z niej zasady uzasadniania wydanych rozstrzygnięć wynika, że zakwestionowanie zgodności z prawdą zamieszczonego w aktach sprawy dowodu wymaga przekonującego, racjonalnego uzasadnienia, zwłaszcza tam, gdzie chodzi o nałożenie na jednostkę określonego obowiązku albo odmowę zwolnienia z obowiązku. Organ uznały, że skarżący uchyla się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Organy nie zbadały tej kluczowej w sprawie okoliczności w sposób należyty. Ograniczyły się jedynie do podzielenia stanowiska A. Z., a organ drugiej instancji dodatkowo do podzielenia poglądu organu I instancji i konkluzji, że oświadczenia skarżącego są gołosłowne. Co znamienne, oba organy zupełnie pominęły treść pisma skarżącego do A. Z. z 6 sierpnia 2021 r. oraz pisma skarżącego do Starosty z 9 sierpnia 2021 r., poprzestając w argumentacji na dacie 20 lipca 2021 r., w której to skarżący odmówił udostępnienia terenu swojej działki. W dniu 6 sierpnia 2021 r. skarżący wystosował do A. Z. pismo, w którym prosił o wskazanie terminu rozpoczęcia robót budowlanych na jego nieruchomości. Do pisma dołączył dowód jego nadania pocztą. Następnie pismem z 9 sierpnia 2021 r. poinformował Starostę, że udostępni działkę w terminie wskazanym przez A. Z.. W odpowiedzi na to pismo A. Z. oświadczyła, że nie ma zaufania do deklaracji składanych przez skarżącego i zanim uzgodni termin z ekipą budowlaną musi mieć gwarancję, że skarżący udostępni jej nieruchomość. W aktach sprawy widnieje też notatka służbowa pracownika Starostwa Powiatowego w H. z 24 września 2021 r., w której wskazano, że A. Z. poinformowała organ telefonicznie, że dotychczas nie udało jej się uzyskać dostępu do działki skarżącego mimo wielu prób i rozmów. Organy, jak wyżej wskazano, pominęły ocenę zawartości tych pism jako materiału dowodowego sprawy. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że jedyne dowody w sprawie, którymi dysponowały organy i w oparciu o które wydały postanowienie odmawiające umorzenia grzywny w celu przymuszenia, stanowią oświadczenia skonfliktowanych stron, nie poparte żadnymi innymi materiałami dowodowymi, jak choćby zeznaniami świadków. Postępowanie dowodowe w sprawie takiej, jak ta, gdzie wykonanie obowiązku nie wymaga w zasadzie podjęcia czynnego działania, ale polega na powstrzymaniu się od określonego działania (na nieczynieniu uprawnionemu przeszkód w wykonaniu określonych działań, w tym wypadku wykonaniu robót budowlanych), nie może ograniczać się do przyznania racji jednej ze stron, tym bardziej, że żaden z organów nie wskazał, dlaczego oświadczeniu skarżącego z 6 sierpnia 2021 r. odmawia mocy dowodowej, podzielając w całości stanowisko A. Z.. Oczywiście nie sposób przesądzić, oświadczenie której ze stron jest zgodne z prawdą. Nie pozwala na to nader ubogi materiał dowodowy sprawy. Organy w żaden sposób nie zweryfikowały twierdzenia A. Z., że po otrzymaniu pisma skarżącego z 6 sierpnia 2021 r. rzeczywiście próbowała uzgodnić z nim termin wykonania robót. Powyższe prowadzi do stwierdzenia istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a w przypadku organu drugiej instancji również naruszenia art. 136 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. W konsekwencji Sąd uznał, że z powodu naruszenia przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie 100 zł wydano na podstawie art. 200 wyżej powołanej ustawy (pkt II sentencji wyroku). Rozpoznając sprawę ponownie, organ pierwszej instancji uwzględni powyższe uwagi i przeprowadzi rzetelne postępowanie dowodowe, które pozwoli ustalić, czy skarżący wykonał nałożony na niego obowiązek. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.