II SA/Lu 237/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2017 r. sprawy ze skargi Cz. Z., B. M., H. M. i W. Z. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia C. Z., W. Z., H. M. i B. M. W. L. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, położoną w L. przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1952 r., znak: [...], wydanym pod rządami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa grunt o łącznej powierzchni 30 ha 5184 m˛, stanowiący własność osób wymienionych w wykazie załączonym do orzeczenia. Zgodnie z załącznikiem, pod nr [...] określającym numer gospodarstwa, figurowała działka oznaczona w planie numerem [...], stanowiąca własność A. Z.. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że w związku z tym, iż wywłaszczenie obejmowało większą liczbę właścicieli, orzeczenie o wywłaszczeniu, stosownie do art. 24 ust. 1 i art. 18 ust. 2 dekretu, zostało podane do publicznej wiadomości w dniu 3 grudnia 1952 r. Wojewoda wskazał następnie, że wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. C. Z., B. M., W. Z. i H. M. wystąpili o wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej byłą własność A. Z.. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] września 2016 r. umorzył w całości postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za tę nieruchomość z uwagi na przedawnienie roszczenia, stosownie do treści art. 39 ust. 1 dekretu. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] października 2016 r. Wojewoda wyjaśnił dalej, że pismem z dnia [...] listopada 2016 r. następcy prawni A. Z. ponownie wystąpili o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w L. przy D. M. M., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, podnosząc, że w 1953 r. toczyło się postępowanie o ustalenie odszkodowania, które nie zakończyło się wydaniem jakiejkolwiek decyzji w stosunku do A. Z.. Powołali się przy tym na art. 33 ust. 1 cytowanego dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., który stanowi, że wniosek o ustalenie odszkodowania każda ze stron może złożyć do prezydium wojewódzkiej rady narodowej po zgłoszeniu wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Wykonawca narodowych planów gospodarczych może zgłosić wniosek o ustalenie odszkodowania równocześnie z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Wyjaśnili, że wnioskodawca wywłaszczenia złożył wniosek o ustalenie odszkodowania równocześnie z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a tym samym termin został dochowany. Wniosek o ustalenie odszkodowania do dnia dzisiejszego nie został rozpatrzony. Odmawiając wszczęcia postepowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., organ pierwszej instancji uznał, że w sprawie ustalenia tego odszkodowania zapadło już ostateczne rozstrzygnięcie umarzające postępowanie, co skutkuje niedopuszczalnością ponownego orzekania w tej samej sprawie z powodu powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Stanowisko to podzielił w całości organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] stycznia 2017 r. Dodał, że mimo, iż organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie, to w istocie rozstrzygniecie to nie miało charakteru formalnego, gdyż merytorycznie rozstrzygało sprawę. Wynika to z treści uzasadnienia, które jest integralną częścią decyzji. W uzasadnieniu tym organ powołał się na art. 39 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych, który ustanowił trzyletni termin skutecznego dochodzenia roszczenia odszkodowawczego od dnia uzyskania przymiotu ostateczności przez orzeczenie wywłaszczeniowe (w rozpatrywanym przypadku od dnia 1 stycznia 1953 r.), co oznacza, że zgłoszone po tym terminie wnioski nie mogą być uwzględniane. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli C. Z., B. M., W. Z. i H. M., zarzucając: 1) naruszenie art. 61a w związku z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w związku z art. 39 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami, poprzez uznanie, że postępowanie wszczęte na wniosek z dnia [...] marca 1952 r. zostało umorzone decyzją Prezydenta L. z dnia [...] września 2016 r., a w konsekwencji utrzymanie w mocy postanowienia z dnia [...] listopada 2016 roku, na mocy którego odmówiono wszczęcia postępowania, chociaż postępowanie, którego dotyczy żądanie stron, zostało wszczęte [...] marca 1952 r. i nie zostało zakończone, a zatem brak jest podstaw do odmowy wszczęcia postępowania, które trwa; 2) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w związku. z art. 141 k.p.a. oraz art. 7, 8, 9 i 11 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia wydanego postanowienia. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania w wysokości prawem przepisanej. W ich ocenie, zakres postępowania zakończonego decyzją Prezydenta L. z [...] września 2016 r. i zakres niniejszego postępowania, w którym domagają się wydania decyzji odszkodowawczej, nie jest tożsamy. Skarżący powołali się na okoliczność, że wnioskodawca wywłaszczenia, czyli Wojewódzki Urząd Bezpieczeństwa Publicznego w L., w punkcie 3 wniosku o wywłaszczenie nieruchomości z dnia [...] marca 1952 r., złożył równocześnie wniosek o przyznanie odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość. Wnioskodawca wywłaszczenia mógł złożyć wniosek o ustalenie odszkodowania wraz z wnioskiem wywłaszczeniowym w oparciu o art. 33 ust. 1 zd. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Z uwagi na brak ustalenia odszkodowania do dnia dzisiejszego, pomimo złożonego wniosku, powołano się na art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Zdaniem skarżących, nie może budzić wątpliwości, że w sprawie nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania. Nie może również budzić wątpliwości, że obowiązujące przepisy przewidywały i nadal przewidują jego ustalenie. Nie jest ponadto w najmniejszym stopniu wątpliwe, że wskazany wyżej wniosek z dnia [...] marca 1952 r. o ustalenie odszkodowania nie został dotychczas rozpatrzony, gdyż pisma składane przez pełnomocnika stron z dnia [...] października 2016 r. oraz z dnia [...] grudnia 2016 r. nie stanowiły samodzielnego, nowego wniosku o ustalenie odszkodowania. W pismach tych powoływano się na art. 129 ust. 3 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz fakt, że nie zakończono postępowania odszkodowawczego wszczętego na wniosek z dnia [...] marca 1952 r. W ocenie skarżących, sprawę tę należy porównać ze sprawą zakończoną decyzją z dnia [...] września 2016 r. Z uzasadnienie jej decyzji wynika niezbicie, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek z dnia [...] kwietnia 2016 r. Skoro, jak podnieśli skarżący, powołano się jedynie na fakt złożenia wniosku w kwietniu 2016 r., to nie sposób uznać, aby decyzja ta dotyczyła również wniosku o ustalenie odszkodowania z 1952 r. W decyzji tej jest wprawdzie mowa o wniosku z 1952 r., ale jedynie jako o wniosku o wywłaszczenie nieruchomości. Decyzja z [...] września 2016 r. nie odnosi się nawet jednym zdaniem do wniosku z dnia [...] marca 1952 r. złożonego przez Wojewódzki Urząd Bezpieczeństwa Publicznego w L. o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Zdaniem skarżących, postępowanie, którego dotyczy żądanie, zostało wszczęte [...] marca 1952 r. i nie zostało zakończone. Stosownie do art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami, powinno się ono toczyć na podstawie jej przepisów. Organ administracji powinien zatem, działając w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., ustalić odszkodowanie. Z ostrożności procesowej skarżący podnieśli, że w przypadku ewentualnego uwzględnienia stanowiska Wojewody, zgodnie z którym decyzja Prezydenta Miasta L. z [...] września 2016 r. stanowiła również rozpatrzenie wniosku odszkodowawczego z dnia [...] marca 1952 r., należy uznać, że decyzja z [...] września 2016 r. rażąco narusza prawo. Jak podnieśli, "umorzenie postępowania nie byłoby wówczas bezprzedmiotowe, gdyż istniałby nierozpoznany wniosek odszkodowawczy z [...] marca 1952 r.". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Wbrew zawartym w niej zarzutom, organy administracji obu instancji nie naruszyły prawa. Podstawa prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia jest art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Natomiast druga występuje wtedy, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn - przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Nie ulega wątpliwości, że uzasadniona przyczyna odmowy wszczęcia postępowania w sprawie występuje wówczas, gdy w tej samej sprawie zapadło już ostateczne rozstrzygnięcie. Gdyby bowiem organ ponownie rozpoznał i rozstrzygnął sprawę już uprzednio rozstrzygniętą decyzją ostateczną, byłaby to podstawa do stwierdzenia nieważności wydanej przez ten organ decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Przedmiotem niniejszej sprawy jest żądanie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, położoną w L. przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, wniesione przez C. Z., W. Z., H. M. i B. M.. Podstawą prawną żądania stanowi art. 33 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. W myśl art. 33 ust. 1 dekretu, wniosek o ustalenie odszkodowania każda ze stron może złożyć do prezydium wojewódzkiej rady narodowej po zgłoszeniu wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Wykonawca narodowych planów gospodarczych może zgłosić wniosek o ustalenie odszkodowania równocześnie z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. W niniejszej sprawie wniosek o ustalenie odszkodowania na rzecz właścicieli wywłaszczanych nieruchomości złożył w dniu [...] marca 1952 r. Szef Wojewódzkiego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego w L., będący wykonawcą narodowych planów gospodarczych. Wniosek ten dotyczył m. in. odszkodowania dla A. Z. za wywłaszczoną działkę nr [...], położoną w L. przy ul. [...]. W aktach sprawy zamieszczony jest również wniosek następców prawnych A. Z.: tj. C. Z., W. Z., H. M. i B. M. z dnia [...] kwietnia 2016 r., uzupełniony pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r., o wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia odszkodowania za tę działkę. Decyzją z dnia [...] września 2016 r. Prezydent Miasta L. umorzył w całości postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za tę nieruchomość z uwagi na przedawnienie roszczenia, stosownie do treści art. 39 ust. 1 dekretu. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] października 2016 r. Zasadne jest zatem stanowisko organów obu instancji, że sprawa dotycząca wniosku o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną działkę nr [...], położoną w L. przy ul. [...], została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją, co czyni niedopuszczalnym jej ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie. Nie ulega wątpliwości, że decyzja z dnia [...] września 2016 r. umarzająca postępowanie ma charakter rozstrzygnięcia merytorycznego, nie zaś jedynie procesowego. Świadczy o tym jej podstawa prawna, a także uzasadnienie. Przesłanką umorzenia postępowania jest bowiem przedawnienie roszczenia o odszkodowanie za tę nieruchomość, które, stosownie do treści art. 39 ust. 1 dekretu, nastąpiło po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. Wbrew zarzutom skargi, sprawa wszczęta wnioskiem z dnia [...] marca 1952 r. została ostatecznie rozstrzygnięta wyżej wskazaną decyzją z dnia [...] września 2016 r. Świadczy o tym zarówno jej przedmiot, podmiot, jak i podstawa prawna. Przedmiotem sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] września 2016 r. było ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną działkę nr [...], położoną w L. przy ul. [...]. Stronami w sprawie byli następcy prawni A. Z. - C. [...], W. Z., H. M. i B. M., zaś organem – Prezydent Miasta L., który po reformie ustrojowej, na mocy art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami otrzymał w miastach na prawach powiatu kompetencje do orzekania w przedmiocie odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, co do których nie orzeczono o odszkodowaniach. Z kolei podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 39 ust. 1 dekretu. Gdyby podzielić stanowisko skarżących i uznać, że wniosek z dnia [...] marca 1952 r. jest dotychczas nierozpoznany, to ten sam organ, tj. Prezydent Miasta L. ponownie rozstrzygałby w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną działkę nr [...], położoną w L. przy ul. [...] na rzecz następców prawnych A. Z., co stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia, jako wydanego w tożsamej sprawie. Jako podstawę rozstrzygnięcia Prezydent Miasta L. musiały zastosować ten sam przepis, tj. art. 39 ust. 1 dekretu, określający przesłankę przedawnienia roszczenia odszkodowawczego. Roszczenie skarżących o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną ich poprzednikowi prawnemu nieruchomość przedawniło się. Wbrew stanowisku skarżących, złożenie wniosku o ustalenie tego odszkodowania w dniu [...] marca 1952 r. nie mogło przerwać biegu przedawnienia, gdyż w tym dniu roszczenie o ustalenie odszkodowania jeszcze nie powstało. Bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym uprawniony może żądać zaspokojenia roszczenia. Przedawnienie jest więc uwarunkowane istnieniem roszczenia, a zatem i zobowiązania, z którego ono wynika, oraz możliwością żądania jego zaspokojenia. Odnosząc powyższe do przedawnienia roszczenia odszkodowawczego z tytułu wywłaszczenia przeprowadzonego na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., stwierdzić należy, że skoro przedmiotowe roszczenie nie mogło powstać przed powstaniem zobowiązania odszkodowawczego, a to z kolei wynikało z orzeczenia wywłaszczeniowego, to trafnie połączono w art. 38a ust. 1 dekretu wymagalność roszczenia odszkodowawczego z momentem ostateczności decyzji o wywłaszczeniu (E. Lemańska, Przedawnienie roszczeń związanych z wywłaszczaniem nieruchomości, Lex nr 199133). Innymi słowy, roszczenie o odszkodowanie powstaje w dacie, w której rozstrzygnięcie o wywłaszczeniu nieruchomości staje się ostateczne. W niniejszej sprawie orzeczenie o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, wydane w dniu [...] listopada 1952 r., stało się ostateczne w okresie pomiędzy grudniem 1952 r. a styczniem 1953 r. Roszczenie to przedawniło się zatem najpóźniej na początku 1956 roku. Z powyższego bezspornie wynika, że wniosek z dnia [...] marca 1952 r. o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, położoną w L. przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, został już rozstrzygnięty decyzją ostateczną z dnia [...] września 2016 r. Obowiązkiem organów było zatem wydanie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia tego odszkodowania. Wszczęcie kolejnego postępowania w tożsamej sprawie i wydanie w konsekwencji decyzji doprowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Postanowienia organów obu instancji zostały właściwie umotywowane, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w związku. z art. 141 k.p.a. oraz art. 7, 8, 9 i 11 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia wydanych rozstrzygnieć. Ubocznie podnieść należy, że wprawdzie w sentencji decyzji z dnia [...] września 2016 r. organ powinien był odmówić ustalenia odszkodowania zamiast umarzać postępowanie, jednak uchybienie to, jako nie mające żadnego wpływu na sferę interesu prawnego skarżących, nie może skutkować uznaniem tej decyzji za wadliwą w rozpoznawanej sprawie. Mając na uwadze powyższe, sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.).