II SA/Lu 237/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Asesor WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Zaskarżonym do sądu postanowieniem z [...] lutego 2020 r., po rozpatrzeniu zażalenia J. K. (dalej jako: skarżący), Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta C. z [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z [...] grudnia 2019 r. skarżący wystąpił o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta C. z [...] sierpnia 2016 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego na działkach nr [...] i [...] położonych w C.. Jako podstawę wznowienia skarżący powołał art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Uzasadniając żądanie skarżący podniósł, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia, zarówno przez organ, jak i projektanta i inwestora, przepisów art. 29 Prawa wodnego oraz § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co zostało stwierdzone wyrokami WSA w Lublinie i Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również decyzją Prezydenta Miasta C. z [...] listopada 2019 r., którą to decyzją organ nakazał przywrócenie stanu poprzedniego i wykonanie stosownych urządzeń zapobiegających zalewaniu działki wnioskodawcy. W ocenie skarżącego są to nowe okoliczności i nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, które uzasadniają wznowienie postępowania. Postanowieniem z [...] stycznia 2010 r., wydanym na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2016 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie udzielenia przedmiotowego pozwolenia na budowę. Już wcześniej organ I instancji wznowił postępowanie na wniosek skarżącego i decyzją z [...] sierpnia 2017 r., odmówił uchylenia ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, nie znajdując podstaw do jej uchylenia w oparciu o w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, a stanowisko to podtrzymały WSA w Lublinie, oddalając skargę oraz NSA oddalając skargę kasacyjną od wyroku WSA. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a także przepisów z zakresu prawa wodnego i prawa budowlanego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wbrew stanowisku organu jest stroną postępowania, co zostało potwierdzone w odrębnie prowadzonym postępowaniu, dotyczącym naruszenia przez inwestora stosunków wodnych ze szkodą dla działki skarżącego. Po rozpatrzeniu zażalenia, wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] lutego 2020 r. Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał na fakt, że organ I instancji już wcześniej wznowił postępowanie na wniosek skarżącego i decyzją z [...] sierpnia 2017 r. odmówił uchylenia ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda decyzją z [...] września 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 13 lutego 2018 r. (II SA/Lu 1095/17) oddalił skargę J. K.. Wyrokiem z 20 sierpnia 2019 r. (II OSK 2034/18) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną J. K. od wyroku WSA w Lublinie. W uzasadnieniu wspomnianego wyroku NSA jednoznacznie stwierdził, że skoro należąca do skarżącego kasacyjnie nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, to nie przysługiwał mu status strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie NSA na ocenę przymiotu strony skarżącego w sprawie pozwolenia na budowę nie ma również wpływu postępowanie prowadzone przez Prezydenta Miasta C. w trybie przepisów ustawy Prawo wodne. Wojewoda podniósł, że wbrew twierdzeniom skarżącego wyroki dotyczące działań inwestorskich na działkach nr [...] i [...] potwierdzają brak statusu strony skarżącego w postępowaniu dotyczącym przedmiotowego pozwolenia na budowę. Zdaniem Wojewody pozostałe kwestie poruszone w zażaleniu nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Ich dokładne wyjaśnienie wykracza poza zakres rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W skardze do sądu administracyjnego na postanowienie Wojewody J. K. podniósł zarzuty naruszenia szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 29 Prawa wodnego, § 11 i § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; niewydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonalności decyzji z [...] sierpnia 2016 r., o co skarżący wnosił w zażaleniu; naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do braku powołania biegłego geodety w 2017 r. przez organ I instancji, co bezspornie potwierdziłoby naruszenie art. 29 Prawa wodnego, a także innych przepisów; naruszenie przepisów sanitarnych i zdrowotnych poprzez bezprawne zalewanie wodami opadowymi działki skarżącego przez inwestora; naruszenie zasady praworządności; naruszenie art. 5, art. 21 ust. 1, art. 68 ust. 1 i 4, art. 74 i art. 78 Konstytucji; naruszenie § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez brak uwzględnienia konieczności zapewnienia nasłonecznienie domu mieszkalnego skarżącego przez odpowiedni czas w ciągu doby. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Skarżący żądał wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2016 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego na działkach sąsiadujących z działką skarżącego, wskazując jako podstawę art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję). Należy przypomnieć, że wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Skuteczność żądania wznowienia postępowania zależy od przesłanek podmiotowych (odnoszących się do podmiotu żądającego uruchomienia tego trybu) oraz przedmiotowych (odnoszących się do przedmiotu postępowania, w tym m.in. zachowania terminu, wskazania ustawowej przesłanki wznowienia). Wznowienia postępowania może żądać wyłącznie strona, rozumiana w taki sposób, w jaki wskazuje art. 28 k.p.a. (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), względnie, w jaki wskazują to przepisy szczególne – w rozpoznawanej sprawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm.; dalej: P.b.), w świetle którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Okolicznością kluczową w rozpoznawanej sprawie jest fakt, że skarżący podjął już wcześniej próbę żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2016 r. Próba ta, oparta na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) okazała się nieskuteczna, co potwierdziły sądy administracyjne obydwu instancji kontrolujące decyzję ostateczną Wojewody z [...] sierpnia 2017 r., odmawiającą uchylenia (po wznowieniu postępowania) decyzji ostatecznej z [...] sierpnia 2016 r. Obydwa sądy w sposób jednoznaczny stwierdziły, że skarżący nie miał statusu strony w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym, zakończonym ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2016 r., a zatem pominięcie go w tym postępowaniu, nie dawało podstawy do uchylenia decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponowne przytaczanie całej obszernej argumentacji z tych orzeczeń sądów administracyjnych jest zbędne. Wystarczy jedynie przywołać konkluzję wyroku NSA z 20 sierpnia 2019 r.: "Podsumowując, skoro należąca do skarżącego kasacyjnie nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, to w myśl art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud. a contrario, nie przysługiwał mu status strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę". Powyższa ocena prawna, jednoznacznie negująca status skarżącego jako strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jest wiążąca, bowiem została wyrażona w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego. Wynika to z zasady prawomocności materialnej wyroku, wyrażonej w art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Konsekwencją wiążącego poglądu negującego status skarżącego jako strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, prowadzonego w trybie zwykłym (zakończonym ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2016 r.) jest wykluczenie legitymacji skarżącego do żądania wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją. Postępowanie wznowieniowe, z założenia ma doprowadzić do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostateczną decyzją (jeśli jest dotknięta wadą kwalifikowaną). Skoro tak, to osoba, która żąda wznowienia musi wykazać, że skutki wznowienia i uchylenia decyzji ostatecznej będą dotyczyć jej interesu prawnego. Jeżeli prawomocnym wyrokiem zanegowano status skarżącego jako strony postępowania, nie można wyrażać aktualnie poglądu odmiennego i argumentować, że skarżący jest stroną postępowania i jest legitymowany do żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2016 r., w którym nie miał statusu strony postępowania. Nie sposób byłoby logicznie wyjaśnić tej sprzeczności w argumentacji: z jednej strony w prawomocnym wyroku uznano, że skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, bo jego nieruchomość nie mieści się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego objętego wnioskiem o pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b.), z drugiej zaś byłby uznawany za stronę w postępowaniu wznowieniowym, które miałoby na celu ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy pozwolenia na budowę, po uchyleniu ostatecznej decyzji z [...] sierpnia 2016 r. (gdyby potwierdziły się zarzuty, że jest dotknięta wadą kwalifikowaną). W konsekwencji Wojewoda prawidłowo uznał, że skarżący nie jest stroną postępowania, uprawnioną do żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] sierpnia 2016 r. Nie ma przy tym żadnej sprzeczności w fakcie, że w pierwszym postępowaniu, zainicjowanym wnioskiem skarżącego o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie zostało wznowione (postanowienie organu I instancji z [...] marca 2017 r.), a następnie została wydana decyzja z [...] sierpnia 2017 r. odmawiająca uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Różnica pomiędzy obydwiema sprawami polega na tym, że w pierwszym postępowaniu należało przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, celem ustalenia, czy skarżącemu przysługiwał status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Weryfikacja ta nie mogła być przeprowadzona na wstępnym formalnym etapie badania dopuszczalności wznowienia postępowania. W rozpoznawanej aktualnie sprawie, kwestia braku legitymacji skarżącego była już jednoznacznie przesądzona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, nie wymagała zatem dodatkowego badania (co więcej – takie badanie było już niedopuszczalne, gdyż stanowiłoby podważanie wiążącej oceny wyrażonej w prawomocnym wyroku sądu), w konsekwencji wznowienie postępowania należało uznać za niedopuszczalne i wydać postanowienie odmowne, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Należy przy tym odnotować, że organ I instancji powołał właściwą podstawę prawną swojego postanowienia – art. 149 § 3 k.p.a., ale wadliwie sformułował treść rozstrzygnięcia ("odmówić wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną [...]"). Należało zastosować taką formułę, jaką przewidziano w art. 149 § 3 k.p.a., czyli po prostu odmówić wznowienia postępowania. Uchybienie to nie miało jednak żadnego wpływu na istotę sprawy, a sprzeczne z ekonomią procesową byłoby uchylanie postanowienie organu I instancji po to tylko, aby organ ten poprawił formułę rozstrzygnięcia i powołał prawidłową podstawę prawną. Z punktu widzenia skarżącego błąd organu I instancji nie miał żadnego znaczenia. Argumentacja skarżącego, który stara się wykazać swój interes prawny w sprawie (w istocie w sposób sprzeczny w wiążącą oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku sądu) wynika z niezrozumienia faktu, który był już wyjaśniany w obydwu wspomnianych wyrokach sądów administracyjnych. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę (prowadzone w trybie zwykłym oraz w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania) jest odrębną sprawą od postępowania dotyczącego stosunków wodnych, prowadzonego na podstawie przepisów Prawa wodnego. W tej kwestii znów wypada odwołać się do konkluzji zawartej w wyroku NSA z 20 sierpnia 2019: "Wobec tego okoliczność czy doszło do niedozwolonej zmiany stosunków wodnych na gruncie skarżącego będzie wyjaśniana w odrębnym postępowaniu, które nie ma wpływu na ocenę przymiotu strony skarżącego w tej sprawie". Jeszcze raz trzeba podkreślić, że analiza przesłanek wydania pozwolenia na budowę jest czymś zupełnie innym niż analiza tego, czy doszło do czynności faktycznych skutkujących zmianą stosunków wodnych na gruncie, ze szkodą dla nieruchomości skarżącego. W związku z tym wszystkie zarzuty i argumenty skargi odnoszące się do kwestii stosowania przepisów Prawa wodnego są zupełnie irrelewantne w sprawie. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, poza naruszeniem przepisów Prawa wodnego: z przyczyn proceduralnych nie było dopuszczalne wznowienie postępowania, Sąd nie może zatem odnosić się do meritum sprawy, czyli do kwestii tego, czy wystąpiła powoływana przez skarżącego wada kwalifikowana w postaci ujawnienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności (nowych dowodów) istniejących w dacie wydania decyzji, a nie znanych organowi. Wszystkie argumenty dotyczące rzekomego naruszenia przepisów Prawa budowlanego (kwestia rzekomego zalewania działki skarżącego, naruszenia przepisów odnoszących się do kwestii nasłonecznienia budynków mieszkalnych) pozostają zatem bez jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy. Ich ocena przez Sąd byłaby możliwa tylko wówczas, gdyby wznowienie postępowania w rozpoznawanej sprawie było dopuszczalne. Z tego samego względu całkowicie chybione, pozostające bez żadnego związku z rozpoznawaną sprawą są wszystkie argumenty i zarzuty odnoszące się do kwestii nawiezienia ziemi na działkę sąsiednią, naruszenia przepisów w zakresie warunków sanitarnych i zdrowotnych, opinii biegłego wydanej w sprawie z zakresu Prawa wodnego, prawidłowości rzędnych na mapach geodezyjnych. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa poprzez nierozpoznanie wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] sierpnia 2016 r. Wniosek taki został zawarty w zażaleniu, jak wynika z akt sprawy, pismem z [...] lutego 2020 r. Wojewoda przekazał ten wniosek do rozpatrzenia organowi I instancji, jako właściwemu. Nie sposób zarzucić Wojewodzie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, skoro w świetle art. 152 k.p.a. wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (wstrzymanie wykonania decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia) podlega rozpatrzeniu przez organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania. Wojewoda prawidłowo uznał, że właściwym do rozpatrzenia wniosku, choć został on zawarty dopiero w zażaleniu, był organ I instancji. Ponadto, kwestia rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia postępowania, nie ma żadnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania. Po trzecie wreszcie, udzielenie ochrony tymczasowej w trybie art. 152 k.p.a. jest możliwe wówczas, gdy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W rozpoznawanej sprawie ta przesłanka w oczywisty sposób nie zachodziła, skoro wznowienie postępowania było niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Nie doszło do żadnego naruszenia zasady praworządności, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji w dużej mierze są wręcz irracjonalne, jako pozbawione jakiegokolwiek związku z rozpoznawaną sprawą. Zarzut naruszenia art. 5 Konstytucji, wyrażającego zasadę niepodległości państwa i nienaruszalności jego terytorium jest kompletnie niezrozumiały, wręcz kuriozalny, być może jest to jakaś omyłka pisarska w skardze. Do żadnego naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) nie doszło, co wynika z faktu, że objęta pozwoleniem na budowę inwestycja nie oddziałuje na prawo własności skarżącego w aspekcie przepisów Prawa budowlanego, co zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, a w dalszej konsekwencji – w kontekście rozpoznawanej sprawy – doprowadziło do konkluzji, że skarżący nie jest stroną legitymowaną do żądania wznowienia postepowania zakończonego ostateczną decyzja o pozwoleniu na budowę. Trudno też zrozumieć, jakie są związki ze sprawą zarzutu naruszenia art. 68 ust. 1 i 4 Konstytucji, statuujących przysługujące każdemu prawo do ochrony zdrowia oraz obowiązek władz publicznych zwalczania chorób epidemicznych i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Z dużym trudem nader dalekich związków tego zarzutu ze sprawą, można z poszukiwać w argumentach skarżącego, który twierdzi, że zmiana stosunków wodnych na działce sąsiedniej wpłynęła negatywnie na warunki życia na jego działce. Po raz kolejny trzeba powtórzyć: ewentualna zmiana stosunków wodnych jest przedmiotem odrębnego postępowania w odrębnej sprawie. W rozpoznawanej sprawie jedyną kwestia podlegającą ocenie Sądu jest legalność odmowy wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych (brak statusu strony w sprawie pozwolenia na budowę). Te same argumenty trzeba odnieść do zarzutu naruszenia art. 74 Konstytucji, statuującego obowiązek władz publicznych w zakresie bezpieczeństwa ekologicznego i ochrony środowiska. Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 78 Konstytucji, nie sposób zrozumieć, w jaki sposób naruszono prawo skarżącego do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, skoro skarżący wniósł zażalenie i zostało ono rozpatrzone merytorycznie. To, że skarżący nie zgadza się z oceną Wojewody wyrażona w tym postanowieniu, nie oznacza, że zostały naruszone jego prawa wynikające z zasady dwuinstancyjności. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.