II SA/Lu 24/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie świadczeń z funduszu alimentacyjnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz uchyla decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Nr [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania D. D. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej "kpa" oraz art. 2 pkt 4, 5, art. 9 ust. 2, art. 10 ust. 1, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia [...] września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1697 ze zm.), dalej "o.p.u.a." zw. z art. 3 pkt 1 lit a i c oraz pkt 2 ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.), dalej "u.ś.r." - utrzymało w mocy decyzję Kierownika sekcji ds. świadczeń socjalnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. z dnia [...] września 2015 r., nr MOPR.D- [...] Wskazaną decyzją organ I instancji odmówił D. D. przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego na syna J. F. ur. [...] października 2000 r. na okres świadczeniowy trwający od [...].10.2015 r. do [...].09.2016 r. W uzasadnieniu podniesiono, że dochód na osobę w rodzinie wynosi [...] zł, czyli przekracza kryterium dochodowe określone w art. 9 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W odwołaniu od tej decyzji D. D. podnosiła, że organ błędnie wyliczył jej dochód doliczając do niego wypłaconą jednorazowo rentę wyrównawczą przyznaną na okres od [...] października 2012 r. do [...] grudnia 2015 r. Na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 223/16) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że odwołanie zostało wniesione w terminie, a następnie rozpatrzyło je i wskazaną wyżej decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazując na art. 2 pkt 11 o.p.u.a stwierdziło, że osobą uprawnioną do uzyskania świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest J. F., gdyż na jego rzecz, jego ojciec - M. F. zobowiązany jest, na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w L. z dnia [...] stycznia 2012 roku, płacić alimenty w kwocie po [...] zł miesięcznie. M. F. nie wywiązuje się z obowiązku alimentacyjnego. Kolegium wskazało, że w świetle art. 9 ust. 2 o.p.u.a - świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty [...]zł. "Dochodem rodziny" w myśl art. 3 pkt 2 u.ś.r. jest natomiast przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. W skład rodziny strony w niniejszej sprawie wchodzą dwie osoby: D. D. oraz jej syn J. F.. Ustalając wysokość dochodu tej rodziny organ przytoczył treść art. 3 pkt 1 lit a i c u.ś.r., z którego wynika, że jako dochód uznaje się przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne (art. 3 pkt 1 lit a), a także – zgodnie z art. 3 pkt 1 lit c - alimenty świadczone na rzecz dzieci. Mając na uwadze powyższe przepisy Kolegium ustaliło, że D. D. w 2014 r. uzyskała z tytułu alimentów kwotę [...]zł (k. 21), natomiast jak wynika z zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego (k. 23) w 2014 r. uzyskała dochód w wysokości [...] zł (podatek należy wyniósł [...] zł, składki na ubezpieczenie społeczne [...] zł, zaś składki na ubezpieczenie zdrowotne [...] zł (k.22)). Łączny dochód rodziny w 2014 r. wyniósł więc [...] zł (18 210,28 zł + [...] zł), średni miesięczny dochód - [...] zł, a miesięczny dochód na osobę w rodzinie - [...] zł. Dochód przekroczył więc kryterium dochodowe, które wynosi [...] zł, dlatego świadczenie nie mogło być przyznane. Odnosząc się do zarzutu błędnego doliczenia do dochodu wypłaconej na podstawie wyroku sądu powszechnego renty z tytułu niezdolności do pracy za okres od [...] października 2012 r. do [...] września 2014 r. Kolegium stwierdziło, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych (do których odsyła ustawa o pomocy osobom uprawnionych do alimentów) nie wyłączają z dochodu jednorazowej wypłaty świadczeń rentowych, nawet za okres wsteczny, co oznacza, iż świadczenia te podlegają uwzględnieniu w całości przy obliczaniu dochodu dla celów ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego. Z tych względów Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W obszernej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie D. D. domagała się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając – tak jak w odwołaniu – wadliwe ustalenie dochodu jej za 2014 r. poprzez doliczenie do tego dochodu wypłaconej [...] grudnia 2014 r. renty wyrównawczej z ZUS. Podniosła, że wypłacona renta obejmowała nie tylko rok 2014, ale również 3 miesiące 2012 r. oraz cały rok 2013. Jej zdaniem organ nie powinien uwzględniać całej wypłaconej renty za dwa lata, ale wyłącznie rentę przypadającą na 2014 r. Poza tym organ powinien potraktować tę rentę jako dochód utracony, gdyż w okresie od [...] października 2014 r. do lutego 2015 r. "nie posiadała statusu rencisty i środków finansowych" z tego tytułu – kolejną decyzję organ ZUS wydał w dniu [...] lutego 2015 r. stwierdzając, że wyrównanie za ten okres zostanie jej przekazane w przyszłości. Podniosła również, że na kolejny jej wniosek dotyczący późniejszego okresu zasiłkowego tj. od [...] lutego 2016 r. do [...] września 2016 r. organ przyznał jej świadczenie decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., a przy rozpoznawaniu tego wniosku organ uwzględnił prawidłowo rentę wyłącznie za 2014 r., a nie za dwa lata wyrównania. Podniosła, że zaskarżona decyzja, uwzględniająca w dochodzie całość wypłaconej jej w grudniu 2014 r. renty godzi w dobro jej dziecka. Wyjaśniła, że wyrównanie renty z ZUS powstało bez jej winy, dlatego tym bardziej nie powinno ono obecnie mieć decydującego wpływu na przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Zaskarżona decyzja została więc wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 6, 7 i 107 kpa , co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."). Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem żądania skarżącej było przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, zatem zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2015 r. poz. 859 ze zm.; dalej "ustawa"). Zgodnie z art. 9 ust. 1 i 2 ustawy świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku gdy uczy się w szkole lub w szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, pod warunkiem, że dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. Świadczenie alimentacyjne przyznaje się na okres świadczeniowy, którym jest okres, na jaki ustala się prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego tj. od dnia 1 października do 30 września następnego roku kalendarzowego (art. 2 pkt 8 ustawy). Zaskarżona decyzja została wydana na wniosek skarżącej z dnia [...] sierpnia 2015 r. i dotyczyła okresu świadczeniowego [...]. Decyzją tą organ odmówił przyznania jej świadczenia na okres od [...] października 2015 r. do [...] września 2016r. Jak jednak wynika z akt sprawy, organ wydał w dniu [...] czerwca 2016 r. kolejną decyzję, którą przyznał skarżącej świadczenie alimentacyjne dla osoby uprawnionej – J. D. (zmiana nazwiska dziecka) świadczenie z funduszu alimentacyjnego w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...] lutego 2016 r. do [...] września 2016r. Obie wymienione decyzje, o całkowicie odmiennych rozstrzygnięciach, dotyczą tego samego fragmentu okresu zasiłkowego [...] tj. od [...] lutego 2016 r. do [...] września 2016r., co stanowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 kpa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Decyzja z dnia [...] czerwca 2016 r. wobec niezłożenia przez skarżącą odwołania, stała się decyzją ostateczną z upływem terminu do wniesienia odwołania, a więc w świetle powołanego przepisu niedopuszczalne było wydanie w dniu [...] listopada 2016 r. przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 1 kpa utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji. Wydana przez organ odwoławczy – Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżona decyzja ma bowiem charakter merytoryczny, rozstrzygający sprawę. Wydając tę decyzję Kolegium ponownie orzekło więc w tej samej sprawie, co wcześniej organ I instancji, ponadto odmiennie od tego organu. Zaskarżona decyzja jest więc dotknięta wadą nieważności, wymienioną w powołanym art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Skutkuje to jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego jest również konieczność uchylenia decyzji organu I instancji, gdyż w świetle powołanego przepisu art. 156 § 1 pkt 3 kpa, nie mogą pozostawać w obrocie prawnym dwie ostateczne decyzje w tej samej sprawie o odmiennych rozstrzygnięciach. Naruszałoby to rażąco zasadę zaufania do organów władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 kpa. Organ rozpatrzy więc ponownie wniosek skarżącej, ale wyłącznie w części obejmującej pozostały fragment okresu świadczeniowego [...] tj. okres od [...] października 2015 r. do [...] stycznia 2016 r. Organ wyliczając dochód skarżącej uwzględni jej zarzuty. Sąd podziela bowiem stanowisko WSA w Poznaniu (wyrok z dnia 20 marca 2008 r., IV SA/Po 10/08 dotyczący analogicznej kwestii doliczenia do dochodu jednorazowo wypłaconej renty wyrównawczej), że w sprawach z zakresu szeroko rozumianej pomocy społecznej, obejmującej również świadczenia z funduszu alimentacyjnego, przy ustalaniu dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych, do którego odsyła art. 2 pkt 4, 5 i 5a ustawy, sądy powinny stosować wykładnię systemową, uwzględniającą wprost przepisy Konstytucji. Nie można więc określenia przychody, które stanowią podstawę do obliczenia dochodu na potrzeby przyznania świadczeń rodzinnych czy świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, wiązać z przychodem i dochodem w rozumieniu przepisów o podatkach, bowiem ustawa o świadczeniach rodzinnych, ani ustawa o pomocy społecznej nie odsyłają w tym zakresie do innych ustaw, w tym ustaw regulujących opodatkowanie osób fizycznych. Ustawa o świadczeniach rodzinnych i ustawa o pomocy społecznej kompleksowo regulują zasady i tryb przyznawania świadczeń i nie mieszczą się w systemie szeroko rozumianego prawa podatkowego, stąd wadliwa jest argumentacja zakładająca (co prawda w sposób milczący) podatkowy sposób rozumienia przychodów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 07.5.2004 r. sygn. I SA 2668/03; wyrok WSA w Poznaniu z dnia: 6.9.2005 r.- 4/II SA/Po 1404/03, 21.06.2006 - IV SA/Po 1407/04). Z tego względu rację ma skarżąca, że wadliwe było doliczenie przez organ do jej dochodu za 2014 r. wypłaconej wprawdzie w tym roku renty wyrównawczej, ale obejmującej również 2012 i 2013r. Ustalając dochód za 2014 r. organ powinien uwzględnić wyłącznie wysokość renty przypadającej za 2014 r. Wynika to również z tego, że zgodnie z art. 100 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszy Ubezpieczeń Społecznych (j.t Dz.U. 39/04/353 ze zm.) prawo do świadczeń określonych w ustawie powstaje z dniem spełnienia wszystkich warunków wymaganych do nabycia tego prawa, a więc decyzje organów rentowych mają charakter wyłącznie deklaratoryjny. Zgodnie z art. 69 Konstytucji RP, osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. W art. 71 ust. 1 Konstytucja RP stanowi, że Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Wyrażona w art. 2 Konstytucji RP zasada państwa prawnego sprzeciwia się sytuacji, w której osoba dochodząca swoich słusznych, gwarantowanych konstytucyjnie, praw przed Sądem, zostaje "ukarana" nieprzyznaniem innego dobra prawnie chronionego. Ryzyka wadliwych decyzji administracyjnych (w tej sytuacji ZUS) nie można przerzucać na jednostkę (wyrok TK z dnia 23 października 2007 r. - P 28/07, OTK-A 9/07/106). Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 i art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.