II SA/Lu 241/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maciej Kierek, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2007 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] nr MOPR [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Kierownika Działu Świadczeń Socjalnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie odmawiającą przyznania E. D. zaliczki alimentacyjnej na okres od 1 października 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zaliczka alimentacyjna przysługuje zgodnie z art. 7 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej, osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia albo, w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia. Ponadto definicję osoby uprawnionej zawiera art. 2 pkt 5 lit c, który wskazuje, iż jest nią osoba uprawniona do świadczeń alimentacyjnych na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli jest osoba uczącą się, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Wskazana ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 13 stanowi, iż za osobę uczącą się uważa się osobę pełnoletnią uczącą się, niepozostającą na utrzymaniu rodziców w związku z ich śmiercią lub z zasądzeniem od rodziców na jej rzecz alimentów, jeżeli wyrok sądu orzekający alimenty został wydany przed osiągnięciem pełnoletniości. Wobec tak ustalonego stanu prawnego Kolegium podtrzymało twierdzenia organu I instancji wskazujące, iż nie można wnioskodawczyni uznać za osobę uczącą się, gdyż alimenty od żyjących rodziców na jej rzecz zostały przyznane po uzyskaniu przez nią pełnoletniości. Skargę do Sądu na powyższą decyzję wniosła E. D. domagając się uchylenia decyzji obu instancji i wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją RP art. 3 pkt 13 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca podniosła, że spełnia wszystkie kryteria uprawniające ją do otrzymani zaliczki alimentacyjnej, gdyż jest studentką, posiada tytuł wykonawczy na orzeczone alimenty, zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji, oraz spełnia kryterium dochodowe. Wskazała, że regulacja różnicująca osoby ze względu na datę wydania wyroku alimentacyjnego jest niesprawiedliwa i dyskryminująca w związku z czym zasadne jest zbadanie jej konstytucyjności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o zadanie pytania wskazanego w skardze Trybunałowo Konstytucyjnemu, zaś po otrzymaniu odpowiedzi – o merytoryczne rozpoznanie skargi. Postanowieniem z dnia 8 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 241/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zawiesił postępowanie do czasu rozpoznania pytania prawnego jakie przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w przedmiocie zgodności art. 3 pkt 13 ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 2 i 32 Konstytucji RP. Następnie w związku z wydaniem rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny zawieszone postępowanie zostało podjęte postanowieniem Sądu z dnia 2 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 241/07. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola zaskarżonej decyzji, przeprowadzona zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "ppsa" prowadzi do wniosku, iż wydana ona została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Decyzja ta, jako wadliwa podlegała więc wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji sąd uwzględnił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt P 8/06 ogłoszony w Dzienniku Ustaw z 2007 r., nr 105 , poz. 720 w dniu 14 czerwca 2007 r. i z tą datą wchodzący w życie. Podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji była treść przepisu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 139, poz. 992 ze zm., którego konstytucyjnością w wyniku przedstawionego pytania prawnego zajmował się Trybunał Konstytucyjny. Przywołanym na wstępie wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 3 pkt 13 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim przy określeniu "osoby uczącej się" wyłącza osobę pełnoletnią uczącą się i niepozostającą na utrzymaniu rodziców z tego powodu, że zobowiązali się oni do jej alimentacji w drodze ugody zawartej przez sądem, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej tj. z wyrażoną w tych przepisach zasadą sprawiedliwości i równego traktowania obywateli znajdujących się w podobnej sytuacji. Powstaje zatem zagadnienie - jakie skutki prawne dla rozpoznawanej sprawy wywołuje przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego. W pierwszej kolejności odniesienia wymaga zakres w jakim została rozpoznane pytanie prawne skierowane do Trybunału Konstytucyjnego i czy uzasadnienie wyroku Trybunału pozwala na przełożenie zapadłego rozstrzygnięcia na płaszczyznę przedmiotowej sprawy. W ocenie składu orzekającego wypływająca z uzasadnienia wyroku Trybunału wykładnia przepisów prawa jak, również uprawnienia Sądu w pełni pozwalają na uczynienie z wyroku Trybunału podstawy rozstrzygnięcia sprawy. Po pierwsze, stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, w myśl którego przepisy art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim przy określeniu "osoby uczącej się" wyłącza osobę pełnoletnią uczącą się i niepozostającą na utrzymaniu rodziców z tego powodu, że zobowiązali się oni do jej alimentacji w drodze ugody zawartej przed sądem, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, choć odnosi się bezpośrednio tylko do formy ze względu na którą określono obowiązek alimentacyjny rodziców wobec dziecka, uwzględniane musi być także przy stosowaniu tego przepisu w zakresie jaki zobowiązuje stronę do uzyskania wyroku orzekającego alimenty przed osiągnięciem pełnoletniości osoby uprawnionej. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału, obywatele znajdujący się w podobnej sytuacji nie mogą być różnie traktowani ze względu na czynniki od nich niezależne. Nietrudno sobie wyobrazić istnienie sytuacji, w której dwa podmioty składają w tym samym czasie do dwóch sądów (przed osiągnięciem pełnoletniości) powództwo o przyznanie od rodziców na ich rzecz alimentów, jednakże z uwagi na zróżnicowany okres rozpoznawania spraw przez sądy, jak również indywidualny i odmienny stopień zawiłości spraw rozpatrzenie powództwa zakończone wydaniem wyroku następuje u jednego pomiotu wcześniej tj. jeszcze przed osiągnięciem pełnoletniości, a u drugiego później, już po przekroczeniu przez niego wyznaczonej granicy wieku. Nieuzasadnione i sprzeczne z naczelnymi zasadami Konstytucji jest różnicowanie podmiotów i traktowanie okoliczności wydania wyroku orzekającego o alimentach po osiągnięciu pełnoletniości jako przesłanki użycia art. 3 pkt 13 omawianej ustawy celem odmowy przyznania świadczenia alimentacyjnego, gdyż to zdarzenie nie jest zależne wyłącznie od woli i działania strony. Negowanie tego poglądu byłoby sprzeczne z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego - zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego. Powyższe wynika z tego, że fundamentalną zasadą demokratycznych państw prawnych jest prymat konstytucji w systemie istniejących w danym państwie źródeł prawa. Prymat konstytucji oznacza zakaz stanowienia prawa sprzecznego z konstytucją i nakaz stanowienia prawa zgodnego z konstytucją. Nakaz stanowienia prawa zgodnego z konstytucją oznacza m.in., że prawo stanowione powinno być kształtowane zarówno co do formy, jak i co do treści z punktu widzenia realizowania norm konstytucji. Nie tylko formy i treść prawa stanowionego są wyznaczane przez konstytucję, ale także granice prawa stanowionego zakreślone są konstytucją. Zadaniem ustawodawcy i innych podmiotów stanowiących prawo jest jedynie sprecyzowanie prawa w granicach zakreślonych konstytucją. Jeżeli ustawodawca przekroczy konstytucyjnie określone granice stanowienia prawa, to w indywidualnych sprawach sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia, iż w konkretnej sprawie zostały naruszone przepisy konstytucji, a decyzja organu administracji publicznej opierająca się o przepisy prawa stanowionego sprzecznego z konstytucją nie może być akceptowana. W doktrynie prawa niejednokrotnie już wskazywano na to, że gdy stanowione prawo jest "złe", ważne jest, by za ustawodawcę "myślał i działał" w interesie obywatela sąd administracyjny, wykorzystując dany mu w imieniu Państwa oręż w postaci orzeczenia sądowego. Dlatego sądy administracyjne nie mogą "nie widzieć problemu" gdy stwierdzają, iż prawo jest niezgodne z Konstytucją. Umocowanie dla powyższych twierdzeń zawarte jest z jednej strony w postanowieniach art. 8 Konstytucji RP stanowiących, iż "Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej i przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio" oraz w art. 178 ust. 1 Konstytucji, iż "Sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom". I w tym ostatnim przepisie konstytucyjnym poprzez wyodrębnienie Konstytucji jako ustawy zasadniczej obok innych ustaw podkreśla się jej wiodący charakter i nadrzędną rolę w systemie prawa. W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 71 § 1 Konstytucji RP państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. A zatem prawną konsekwencją powyższego jest obowiązek stanowienia prawa, a następnie dokonywania jego wykładni w zgodzie z zawartą w tym przepisie normą konstytucyjną. W tym miejscu przypomnienia wymaga przywołana już zasada konstytucjonalności stanowiąca, iż konstytucja jest podstawą prawną porządku w państwie i ma najwyższą moc wiążącą dla wszystkich organów oraz uzupełniająca ją zasada bezpośredniego stosowania konstytucji (art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Wobec powyższego należy przytoczyć tezę jednego z orzeczeń Sądu Najwyższego, zgodnie z którą dopuszczalne i możliwe jest bezpośrednie stosowanie w orzecznictwie sądowym przepisów obowiązującej w Polsce ustawy zasadniczej, szczególnie zaś wówczas, gdy służy to pełniejszej, szerszej i bardziej skutecznej ochronie praw obywatela (wyrok SN z dnia 28 listopada 1990 r. III ARN 28/1990, OSP 1992/7/150). Powyżej przedstawione wywody jak również stwierdzenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności wspomnianego przepisu z Konstytucją oznacza dla rozpoznawanej sprawy, iż przepis ten nie może być uznany za prawidłową podstawę prawną wydanych decyzji administracyjnych odmawiających przyznania zaliczki alimentacyjnej z uwagi na obowiązującą treść przepisu. Ponadto należy wskazać, że skutki orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego odnoszą się z jednej strony do adresatów aktów normatywnych, a ściślej mówiąc między innymi do decyzji administracyjnych podjętych w przeszłości na ich podstawie oraz wobec samego aktu normatywnego, który był przedmiotem oceny dokonanej przez Trybunał. Pierwszy ze wskazanych skutków ma odzwierciedlenie w art. 190 ust. 4 Konstytucji, zgodnie z którym orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w innych przepisach właściwych dla danego postępowania. Tożsamą regulację odnośnie decyzji administracyjnej zawiera art. 145 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 99, poz. 1071 ze zm.), zgodnie z którym, można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Obydwa powołane przepisy, mają to samo znaczenie prawne i dopuszczają możliwość wznowienia postępowania w sytuacji stwierdzenia sprzeczności przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia administracyjnego z zasadami wyrażanymi Konstytucją. Drugi powyżej przedstawiony skutek orzeczenia Trybunału znalazł szybkie odzwierciedlenie w dokonanej nowelizacji przedmiotowego przepisu wprowadzonej ustawą z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym (Dz. U. nr 109, poz. 747), która weszła w życie 6 lipca 2007 r. Zgodnie z nowym brzmieniem za osobę uczącą się uważa się osobę pełnoletnią uczącą się, niepozostającą na utrzymaniu rodziców w związku z ich śmiercią lub w związku z ustaleniem wyrokiem sądowym lub ugodą sądową prawa do alimentów z ich strony. Nowym brzmieniem ustawodawca - jak się wydaje - zasadnie zrezygnował z różnicowania podmiotów ze względu na formę uzyskania alimentów (ugoda – wyrok), jak również z określenia granicy wieku (pełnoletniość) której nie mogło przekroczyć orzeczenie sądu orzekające o obowiązku alimentacyjnym rodzica wobec osoby uczącej się. Należy zatem uznać, że ustawodawca dokonując przemyśleń i analiz skorzystał z przysługującego mu prawa do wycofania się z określonych rozwiązań, nie czekając nawet na orzeczenie Trybunału, tylko uchwalając nową treść ustawy już na kilka dni przed wyrokiem. Wprowadzone zmiany ze względu na swój charakter wpłynęły na usunięcie wynikających niejasności i płynących z pierwotnego brzmienia przepisu dyskryminacji i różnicowania podmiotów. Ustawodawca tworząc nowe brzmienie przepisu wyszedł naprzeciw zarówno naczelnym zasadom konstytucji, jak również zasadom szeroko rozumianego porządku prawnego. Tak więc podnoszona okoliczność orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności danego aktu prawnego (podstawy decyzji administracyjnej) jest z woli ustawodawcy samodzielną podstawą wznowieniową. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b – ppsa, decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, chyba że zachodzą okoliczności przewidziane w art. 146 § 1 lub 2 K.p.a. W świetle powyższego należy przyjąć, iż jest zasadą, że Sąd Administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego. Skoro zatem - jak wykazano - powoływana okoliczność stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, na podstawie którego została wydana decyzja, jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego, to taka regulacja prawna uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd. Wobec powyższego na podstawie powołanego art. 145 § 1 pkt 1 lit. b – ppsa, należało orzec jak w sentencji.