II SA/Lu 241/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Stażysta Paulina Gąsławska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi H. i L. małżonków Cz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę. Decyzją z dnia 19 lutego 2010 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., po rozpatrzeniu odwołania L. i H. małż. C. od decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia 29 grudnia 2009 r., nr [...], odmawiającej zobowiązania A. i A. R. – właścicieli działki nr ewid. [...]8/7, położonej w C., przy ul. P. 16, do przywrócenia stanu pierwotnego na gruncie, czy też wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom – utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż w piśmie z dnia 12 lutego 2009 r. L. C. poinformował Prezydenta Miasta C., że A. i A. R. jeszcze przed rozpoczęciem budowy domu podwyższyli działkę nr ewid. [...]8/7, przy ul. P. 16 w C., poprzez nawiezienie ziemi, wychodząc jednocześnie poza granice swojej działki, to jest na działki nr ewid. [...]8/8 i nr ewid. [...]8/10, co spowodowało zalewanie działek o numerach ewidencyjnych [...]8/8, [...]8/10 i [...]7/3 wodami opadowymi. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 29 grudnia 2009 r. Prezydent Miasta C., na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, odmówił zobowiązania A. i A. R. – właścicieli działki nr ewid. [...]8/7, do przywrócenia stanu pierwotnego na gruncie, czy też wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Decyzja ta wydana została po ponownym rozpoznaniu sprawy, albowiem poprzednia decyzja organu pierwszej instancji z dnia 20 sierpnia 2009 r., umarzająca postępowanie w sprawie niniejszej, została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia 20 października 2009 r., nr [...], a sprawę przekazano organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Prezydent Miasta C. w uzasadnieniu decyzji z dnia 29 grudnia 2009 r. wskazał, że w dniu 20 listopada 2009 r. dokonano oględzin działek z udziałem stron i biegłego, któremu organ zlecił wykonanie opinii określającej warunki wodne na działkach nr ewid. [...]8/10 i nr ewid. [...]7/3, będącej uzupełnieniem do opinii określającej warunki wodne na działkach nr ewid. [...]8/8 i nr ewid. [...]8/9 zleconej w sierpniu 2009 r. Z obu opinii biegłego z sierpnia i listopada 2009 r. oraz z jego wyjaśnień zawartych w protokole z oględzin wynika, że podwyższenie gruntu poprzez nawiezienie ziemi w celu zagospodarowania działki nr ewid. [...]8/7 nie ma wpływu na zmianę stosunków wodnych działek sąsiednich, jak również na kierunek napływu i odpływu wód opadowych. Zdaniem biegłego, teren ten charakteryzuje się wysokim stanem wód gruntowych i jest niekorzystny do realizacji budownictwa mieszkaniowego. Opierając się na tej opinii biegłego oraz biorąc pod uwagę kierunki spływu i odpływu wód opadowych oraz budowę geologiczną terenu organ pierwszej instancji stwierdził, ze wykonanie nasypu nie spowodowało zmiany stosunków wodnych na działkach o numerach [...]8/8, [...]8/10 i [...]7/3, zaś niekorzystne warunki wodne tych działek wynikają z faktu ich położenia w obniżeniu terenu i opóźnionej infiltracji wód opadowych, wynikającej ze specyficznej budowy geologicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż postępowanie w sprawie niniejszej było prowadzone w trybie art. 29 ust. 3 prawa wodnego i tym samym nie mogło być jednocześnie prowadzone w trybie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, czy tym bardziej w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane. Organ z urzędu stoi na straży swojej właściwości i nie może wkraczać w kompetencje innych organów, w szczególności rozstrzygać w sprawach samowoli budowlanej, gdzie właściwy jest organ nadzoru budowlanego czy też rozstrzygać o roszczeniach cywilno-prawnych, co do których właściwe są wyłącznie sądy powszechne. Kolegium wskazało, iż w sprawie tej bezspornym jest, że A. i A. R. podwyższyli swoją działkę wychodząc z nasypem poza jej granice, jednakże okoliczność ta sama w sobie nie jest stanowi wystarczającej przesłanki do wydania, w trybie art. 29 ust. 3 prawa wodnego, decyzji nakazującej im przywrócenie do stanu pierwotnego działek, które wskazują odwołujący się. Na potrzeby tej sprawy organ zlecił sporządzenie opinii biegłemu w zakresie postępowania wodnoprawnego – Z. C.. W świetle całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, a zwłaszcza w świetle opinii biegłego zarówno z sierpnia, jak i z listopada 2009 r. oraz stanowiska biegłego wyrażonego w czasie oględzin w dniu 20 listopada 2009 r., nie ma podstaw do kwestionowania ustaleń faktycznych oraz wniosków w nich zawartych, w szczególności pod kątem zarzutu, iż biegły oraz organ pierwszej instancji nie wzięli pod uwagę pozostawionego nadmiaru ziemi na działkach sąsiednich, ze spadkiem w kierunku działek nr ewid. [...]8/8 i nr ewid. [...]7/3. Zarówno biegły, jak i organ sprawę zbadali w jej całokształcie i gdyby kwestia ta miała istotne znaczenie na pewno znalazłaby swoje odzwierciedlenie w opinii biegłego, a następnie w rozstrzygnięciu decyzji. Wywody zawarte w opiniach są logiczne, spójne oparte na wszechstronnym zbadaniu problemu, między innymi oparte na pracy terenowej i kameralnej. W ramach prac terenowych wykonano: wizję lokalną terenu prac, otwory badawcze do głębokości 2 m ppt., pomiary zalegania zwierciadła wody w otworach, badanie makroskopowe przewiercanych gruntów. Natomiast w ramach prac kameralnych wykonano: tekst z wnioskami, mapę dokumentacyjną, mapę spływu wód opadowych, przekrój geologiczny, karty otworów badawczych. Z opinii biegłego wynika, iż teren objęty opinią charakteryzuje się wysokim stanem wód gruntowych i jest generalnie niekorzystny do realizacji budownictwa mieszkaniowego. Zdaniem biegłego, biorąc pod uwagę kierunki spływu i odpływu wód opadowych oraz budowę geologiczną terenu, wykonanie nasypu na działce nr ewid. [...]8/7 nie spowodowało zmiany stosunków wodnych na działkach o numerach [...]8/8,[...]8/9, [...]8/10 i [...]7/3. Niekorzystne warunki wodne działek nr ewid. [...]8/8, nr ewid. [...]8/9, nr ewid. [...]8/10 i nr ewid. [...]7/3 wynikają z faktu ich położenia w obniżeniu terenu oraz opóźnionej infiltracji wód opadowych, wynikającej ze specyficznej budowy geologicznej. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt określenia przez biegłego kierunku spływu wód opadowych na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500. Z ustaleń biegłego w tym zakresie wynika, że zasadniczo wody opadowe spływają zgodnie z pierwotnym ukształtowaniem terenu to jest północ-południe. Działka nr ewid. [...]8/7 znajduje się więc na kierunku spływu wód, w stosunku do działek nr ewid. [...]8/8 i nr ewid. [...]8/9, wykonanie nasypu na działce nr ewid. [...]8/7 nie zmieniło więc warunków odpływu wód opadowych z działek o numerach ewidencyjnych [...]8/8, [...]8/9, [...]8/10 i [...]7/3. Biorąc pod uwagę powyższe, pomimo pewnych drobnych uchybień proceduralnych, na które zwrócili uwagę odwołujący się, nie mających – zdaniem organu – istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, prawidłowe było stanowisko organu pierwszej instancji, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 29 ust. 3 prawa wodnego uzasadniające nałożenie obowiązków określonych w tym przepisie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyli H. i L. C., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucili rażące naruszenie art. art. 7, 8, 10, 68 § 1, 75 k.p.a., a także art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Zdaniem skarżących w dniu 20 listopada 2009 r. nie odbyły się oględziny terenu, a jedynie spotkanie przy działce nr [...]8/7, na którym odczytano opinię uzupełniającą biegłego. Organy administracji nie uwzględniły złożonego przez skarżących protokołu sporządzonego przez PINB w C. w dniu 6 sierpnia 2008 r., z którego wynika, że właściciele działki nr ewid. [...]8/7 podwyższyli swoją działkę od 70 cm do 82 cm, "wychodząc" z podwyższeniem terenu na działki sąsiednie z wyraźnym spadkiem poziomu gruntu na działkę nr ewid. [...]7/3 i nr ewid. [...]8/8. Dlatego też skarżący zakwestionowali prawidłowość ustaleń biegłego, który stwierdził, że wykonane podwyższenie terenu nie ma wpływu na zmianę stosunków wodnych działek sąsiednich. Organy pominęły również dowód w postaci pisma Prezydenta Miasta C. z dnia 30 grudnia 2008 r., z którego wynika, że projekt budowlany przedłożony przez A. i A. R. wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...]8/7 nie przewidywał podwyższenia terenu. Skarżący podkreślili, że inwestorzy odstąpili od warunków pozwolenia na budowę i podwyższyli działkę samowolnie. W ocenie skarżących w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 29 ust. 2 ustawy Prawo wodne, obligujące organy administracji do wydania decyzji nakazującej przywrócenie stosunków wodnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi nie można uznać za zasadną, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity: Dz.U z 2005 r. Nr ewid. 239, poz. 2019 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa". Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust. 3). Z treści art. 29 ust. 3 ustawy wynika, że przesłankami wydania nakazów w tym trybie jest ustalenie, że właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na swoim gruncie i zmiany te wywierają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Wydanie tej decyzji wymaga więc przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, czy zmiany te spowodowały zmiany stosunków wodnych, i czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim. Nie ulega wątpliwości, że zmiany dokonane na gruncie mogą być różnego rodzaju. Może to być zmiana naturalnego ukształtowania terenu (nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu, bądź jego zasypanie). Sam fakt dokonania określonej zmiany nie jest jednak wystarczający do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy, lecz konieczne jest ustalenie, że dokonana przez właściciela nieruchomości zmiana spowodowała zmianę stanu wody na gruncie. W celu wyjaśnienia, czy wykonane na nieruchomości prace doprowadziły do zmiany stanu wód na gruncie konieczne jest dopuszczenie przez organy administracji dowodu z opinii biegłego, o którym mowa w art. 84 § 1 k.p.a. Bez wiadomości specjalnych nie sposób bowiem ocenić, czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych. W orzecznictwie i w doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że "organ ocenia swobodnie opinię biegłego na podstawie zasad wiedzy, nie jest więc skrępowany tą opinią. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie lub częściowo zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu. (...) Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego" (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 178 i 179). Dowód z opinii biegłego podlega ocenie organu – tak jak każdy dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 5 października 2009 r., I OSK 1444/08, niepubl.). W rozpoznawanej sprawie na zlecenie organu pierwszej instancji sporządzone zostały przez biegłego w zakresie postępowania wodnoprawnego – Z. C. dwie opinie dotyczące warunków wodnych na działkach o numerach ewidencyjnych [...]8/8 i [...]8/9, a także [...]8/10 i [...]7/3. Treść omawianych opinii biegłego jest logiczna i spójna, a wnioski w nich zawarte są prawidłowe. Z opinii tych wynika, iż zarówno działki o numerach [...]8/8 i [...]8/9, jak i działki o numerach [...]8/10 i [...]7/3 znajdują się w naturalnym obniżeniu terenowym (k. 55, 65 akt administracyjnych). Zdaniem biegłego, "występowanie [na terenie tych działek] naprzemianlegle osadów piaszczystych i pylastych sprzyja utrzymywaniu się wysokich stanów wód gruntowych w okresie roztopów wiosennych i długotrwałych opadów atmosferycznych" (k. 54, 64 akt administracyjnych). Biegły wskazał również, iż na tym obszarze wody opadowe spływają zgodnie z pierwotnym ukształtowaniem terenu, tj. północ-południe. Działka nr ewid. [...]8/7 znajduje się więc na kierunku spływu wód, w stosunku do działek nr ewid. [...]8/8 i nr ewid. [...]8/9, a także działek nr ewid. [...]8/10 i nr ewid. [...]7/3. Wykonanie nasypu na działce nr ewid. [...]8/7 nie zmieniło więc warunków odpływu wód opadowych z działek o numerach [...]8/8 i [...]8/9, jak i działek o numerach [...]8/10 i [...]7/3. Odpływ z badanych działek pozostał więc bez zmian (k. 54, 64 akt administracyjnych). W oparciu o dokonane przez siebie badania biegły stwierdził, iż w jego ocenie niekorzystne warunki wodne działek o numerach [...]8/8 i [...]8/9 oraz działek o numerach [...]8/10 i [...]7/3 wynikają z faktu ich położenia w obniżeniu terenu i opóźnionej infiltracji wód opadowych, wynikającej ze specyficznej budowy geologicznej, z uwagi zaś na "kierunki spływu i odpływu wód opadowych oraz budowę geologiczną terenu [...] wykonanie nasypu na działce nr [...]8/7 nie spowodowało zmiany stosunków wodnych na działkach nr [...]8/8 i [...]8/9 oraz [...]8/10 i [...]7/3 położonych przy ulicy P. w C." (k. 54, 63 akt administracyjnych). Zdaniem Sądu dokonana przez organy administracji orzekające w sprawie ocena dowodu z opinii biegłego nie nosi cech dowolności. Prawidłowo zatem zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą, w oparciu o art. 29 ust. 3 ustawy, nakazania przywrócenia stanu pierwotnego na gruncie, czy też wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Ponownie należy bowiem podkreślić, iż rozstrzygnięcie określone w art. 29 ust. 3 ustawy może być wydane jedynie w sytuacji, gdy organ administracji publicznej ustali, że w wyniku działań dokonanych przez właściciela gruntu doszło do naruszenia stanu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Nieuzasadnione są zarzuty skarżących, co do rażącego naruszenia przez organy orzekające w sprawie wskazanych w skardze przepisów postępowania. W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. Zdaniem Sądu, organy administracji uczyniły zadość obowiązkom wskazanych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż należycie wyjaśniły wszystkie okoliczności sprawy i ustaliły stan faktyczny zgodny z rzeczywistością. W świetle art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10. § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 68 § 1 k.p.a. protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. W myśl art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Przepis art. 83 § 3 stosuje się odpowiednio (§ 2). Sąd nie dopatrzył się naruszenia w rozpoznawanej sprawie powołanych wyżej przepisów postępowania, które to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skarżących dotyczące podwyższenia przez A. i A. R. terenu działki nr ewid. [...]8/7, będącego odstępstwem od treści decyzji o pozwoleniu na budowę, mogą być oceniane wyłącznie w odrębnym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) przez organy nadzoru budowlanego, a nie mogły być przedmiotem oceny organów orzekających w niniejszej sprawie. Z tych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.